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农村土地管理法全文

2017-04-19 08:13:38 诗词鉴赏 0 评论
论对农村宅基地的管理与土地管理法的修改

论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修

 2011-10-07 09:16:04

韩松

【作者简介】韩松(1962-),西北政法大学《法律科学》主编,中南财经政法大学博士研究生。

【内容提要】《土地管理法》修改中应当规定农村村民申请宅基地的条件:农村村民居住的宅基地面积上的可建筑容积率、空地面积依照规定标准不能满足其居住需要的,多户共用一处宅基地的,其中的一户可以申请新宅基地;一户独有一处宅基地的,具备分户条件的可以由分立后的其中一户申请新宅基地。宅基地应当经国家批准在本集体内部无偿分配。集体成员购买或者继承本集体成员的房屋,取得宅基地使用权应有严格限制。对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策,禁止城镇居民在农村购置宅基地。应当建立宅基地收回制度,明确规定非法占用土地建住宅等违法行为的法律责任。

【关 键 词】集体土地所有权/宅基地/土地管理法/宅基地使用权转让/宅基地收回

2008年10月召开的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对于宅基地的管理提出:“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”本文以此为指导,就土地管理法修改中的有关问题提出自己的意见。

一、关于宅基地使用权的取得

关于宅基地使用权的取得主要涉及如下问题:

(一)申请宅基地的条件

对于申请宅基地使用权的条件, 《土地管理法》第62条仅仅规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”可见,只要申请人不拥有两处宅基地、面积符合省市自治区政府的规定标准,没有出售、出租住房,就可以申请宅基地并获批准。依照这样的条件,农民只要分户就可以申请取得宅基地使用权。这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅原则”。例如,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》强调“严格宅基地申请条件,”“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。似乎“一户一宅”是严格的条件,但实际上是放宽了宅基地取得的条件。本来《土地管理法》规定的一户只能有一处宅基地,是限制一户有两处以上的宅基地,并不是说一户就要有一处宅基地,但抽象的一户一宅容易被理解为一户就可以申请取得一处宅基地,在实际执行中就是按照一户就给一处宅基地执行的,由于对分户的条件没有法律规定,在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地。我所在的村庄在改革开放以前多户一院的情况很普遍,有的是兄弟多户与父母在一院,与伯父、叔父以及堂兄弟多户一院的情况也很多。当时申请宅基地十分严格,申请要经生产队社员会讨论,大队签署同意意见,报人民公社批准后再报县民政局批准。公社和县民政局在批准前都要派员实际查看申请户的居住情况,听取社员意见。改革开放以后,宅基地的申请和批准越来越容易,往往兄弟几人每人一户一院,有的父母也单独一院。村庄面积比原来成倍扩大。因此,我们不要以为十年动乱在宅基地的管理上就是乱的,也不要以为现时高喊严格的宅基地管理就管理的严格。因此,笔者认为在宅基地的申请取得上,不要再抽象的提“一户一宅的原则”。宅基地的申请条件应当包括两个条件,一是分户条件,一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户,但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户;独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上

房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算,规定一定的标准,超过规定标准不能容纳居住人口的,可以以户为单位申请新宅基地。现有《土地管理法》规定宅基地的面积符合省市自治区规定的标准,从原来农村村民的基本住房结构看是可行的,因为原来农民的基本住房结构多数是以土木结构的单体结构为主的,其对宅基地的使用主要是平面的占用;但是现代农民随着建筑科学的发展和材料的改进,其居住文化日益先进,其住房建筑大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主,空间占用率提高,因此,对于宅基地所能承载的建筑及其对人口居住的满足程度应当以其容积率计算,当然也要包括为居住人口所必须使用的空白宅基地。

(二)宅基地能否有偿取得

宅基地的取得应当是无偿取得,因为宅基地是农民集体所有的土地,是经国家批准后由集体分配给农民的,是由集体提供给农民的社会保障,是保障居者有其屋的集体福利。集体成员作为集体土地的所有者成员,从集体分配取得宅基地的使用权是集体土地所有权目的的实现。集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利,不是个别成员对集体土地的权利。因而,宅基地无偿使用是公平的。这是集体土地的集体公有制性质的体现。但是近年来关于宅基地有偿取得的问题,有两种意见:“一种意见认为,现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题,无偿取得宅基地,既无法满足农民群众改善居住条件的需要,也影响了集体组织的收益。宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为,完全实施有偿使用制度,多数农民难以承受,建议对保障基本居住的宅基地部分,继续采用无偿取得制度,而对超标多占的宅基地,可以采取累进制计算使用费。”[1]这两种意见虽然都有一定的道理,但从根本上讲,是与集体土地所有权的性质相违背的。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地,那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。坚持宅基地的福利分配的无偿性与宅基地的公平分配是一致的。宅基地的分配标准是应当由省市自治区人民政府统一规定的,对同一时期申请取得宅基地的集体成员是一样的,不允许以支付对价多占宅基地。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是违法的,是与保护耕地和节约土地的基本国策相违背的。对于少批多占应当通过行

政手段予以纠正,不得通过收取对价让其合法化,更不得以此为由实行宅基地的有偿取得,因为无论是全部实行有偿取得或者对超标部分实行有偿取得,都可能形成一种交易,多交钱多占地。这样不仅不可以解决少批多占的问题,而且还会助长少批多占,甚至多批多占。因此,应当坚持宅基地经国家批准在本集体内部无偿分配。

(三)宅基地使用权能否通过房屋继承或者买受取得

农民的房屋是农民合法所有的私人财产,应当允许所有人转让房屋所有权;在所有人死亡后应当由其继承人继承房屋所有权。但农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地上的。集体在其所有的土地上为本集体成员经国家批准设定宅基地使用权的目的就是为了满足其基本的居住需要。因此,集体成员为了满足其居住需要购买本集体成员的房屋或者继承本集体成员的房屋,从而取得宅基地使用权的就符合宅基地使用权的设定目的,就应当允许其取得宅基地使用权。但非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权就不符合宅基地使用权的设定目的,因此,就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员非出于满足基本居住目的买受或者继承本集体成员的房屋,取得宅基地使用权的,也不符合宅基地使用权的设定目的,因此,也不应当允许其以买受或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员出于满足基本居住需要的判定就是符合省市自治区人民政府规定的宅基地申请条件,集体成员非出于基本居住需要的明显标志就是在两处以上占有宅基地。因此,土地管理法应当规定:多户共用一处宅基地的农村村民户或者符合分户条件的农村村民户,因继承取得本集体范围内的房屋所有权的,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准,可以同时取得宅基地使用权。符合宅基地申请条件的农村村民户购买本集体成员房屋,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准可以取得宅基地使用权。在这里对因继承房屋取得宅基地的条件要比因买受房屋取得宅基地的条件宽松,只要多户一处宅基地或者只要具备分户条件就可以继承房屋取得宅基地,而对买受房屋取得宅基地使用权则要求符合宅基地的申请条件(包括分户和面积、可建筑容积率、人口等)。不符合宅基地申请条件的农户就不得买受房屋并取得宅基地使用权。如果做出这样的规定,一户就不得因继承、买受房屋取得宅基地从而占有两处以上的宅基地。不具有分户条件的农户继承农村房屋占有两处宅基地的,所在

集体组织有权收回其宅基地,但应当对其地上建筑物给予适当补偿。集体不行使其收回权的,房屋所有人对宅基地享有临时宅基地使用权。在继承房屋时不具有分户条件,但后来已经具备分户条件的,集体不得再行使收回权,申请户应当提出申请经乡镇人民政府批准获得宅基地使用权。

二、宅基地使用权的转让

有关宅基地使用权的转让在全国人大常委会公布的《物权法》草案六次审议稿中还曾规定:宅基地使用权人经本集体同意,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。但争论的结果是最终删除了这一规定,其原因并不是主张农民宅基地的自由转让,而是认为对此问题应当由土地管理法规定。现行《土地管理法》对此并没有明确的规定,只是在第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。但国务院的行政法规有明确禁止性规定。那么,在土地管理法的修改中到底应否允许农民宅基地使用权的转让,特别是向城镇居民的转让呢?这仍是最具争议的问题。主张转让的理由认为:由于民工潮的兴起,农村存在大量的宅基地和房屋闲置的情况,宅基地的有偿转让有利于物尽其用,提高宅基地的利用效率;有利于城乡交流,越来越多的农村人将通过继承、商品房买卖等方式拥有两处以上的宅基地或城镇住房,使得其转让宅基地使用权获得资金;城镇居民则可以在农村购置宅基地,以满足其到农村工作或休闲的需要;非集体成员受让取得宅基地使用权后有利于其受让当地的农村承包经营权并方便其经营;有利于提高宅基地的交换价值,为其创业发展有效筹集资金,加快城市化进程。[2]反对农民宅基地使用权流转开禁的学者认为:住房和宅基地是农民安身立命的基本场所,承担了社会保障的功能。如果允许宅基地使用权自由流转,虽然可以使农民达到融通资金的目的,解决了农民的燃眉之急,可一旦农民无法在城市立足,就会造成农民流离失所,不利于农村社会秩序的稳定。如果宅基地自由流转导致流民群体的出现,重新安置流民必然导致耕地减少。开禁或者变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,只会导致农村的不安和社会动荡。[3]对于

是否开禁农民宅基地的流转是对土地管理法修改的考验。笔者认为对于农民宅基地使用权流转的是否开禁必须从国家基本土地政策和土地制度的维护考虑,而不能民粹主义地高喊增加农民收入、维护农民权益、推进城乡一体化等口号。我国是世界上人口最多的国家,土地资源极为短缺,耕地资源极其珍贵,为了维护国家的粮食安全和生态环境,为了发展国民经济和维护社会的稳定,我们必须奉行“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。从这一基本国策出发,我国的土地制度实行社会主义的公有制,城市的土地实行国家所有制,由国家享有城市土地的所有权。农村和城市郊区的土地则实行集体土地所有制,由各个集体范围的成员集体享有本集体土地的所有权,排除了土地的私人所有。在集体土地所有的基础上,实现集体成员个人对土地的平等、公平、普遍的享用,实现集体成员的耕者有其田,居者有其屋。从而保障每个集体成员的生存和发展,也保障了农村对城市发展的支持。集体成员在集体所有的土地上所享有的宅基地使用权正是为了满足集体成员和农村村民基本的生活居住的需要,经国家批准由集体无偿分配集体成员的土地利用的权利,具有明显的社会保障和福利性质。其分配的前提是集体土地公有制。分配的依据是集体成员的资格或者身份。分配的原则是满足集体成员的基本居住需要,集体成员有公平的、平等的分配权;居住需要的面积标准具有统一性,由省市自治区人民政府统一制定;按户分配,一户只能有一处宅基地,不得有两处宅基地。分配性质具有无偿性、无对价性和福利性。由于农民宅基地使用权是为了满足农民的基本生存的居住需要设定的,因此,它也是无期限的,集体成员可以无期限的长期使用。但集体成员只能为了自己的居住需要占有使用,不得转让给其他人。按照这样的制度设计,集体成员不可能转让宅基地使用权,如果转让了他住在哪里?他无偿地分配取得的财产凭什么有偿转让?他依据其农民集体成员身份取得的福利,凭什么转让给非集体成员,特别是转让给市民?如果将集体成员在集体公有制基础上依据集体所有权享有的宅基地使用权作为其可以自由转让的权利,就在实质上将农民的宅基地使用权变为了个人的宅基地私人所有权,集体对宅基地的所有权就会名存实亡,就违背了宅基地使用权制度设计的初衷。因此,从宅基地使用权派生于集体所有权的社会主义性质——福利分配而非交易的性质决定了宅基地使用权不得自由交易,集体成员对宅基地使用权的支配不得损害集体土地所有权。集体成员不需要在集体所

有的宅基地上生活居住时,应当将宅基地交回集体或者由集体收回,也可以随房屋所有权转让给符合宅基地申请条件的本集体的其他成员。集体收回的宅基地符合复垦条件的,应当恢复为耕地;不能复垦的可以用于集体建设用地,或者分配给符合宅基地使用条件的成员。这才体现了宅基地的集体所有权。

宅基地使用权是为了集体成员的生活居住需要在农民集体土地所有权上为集体成员设定的他物权,虽然集体成员对集体的宅基地的使用是对他人物的使用,是他物权,但不同于完全的私人之间的他主使用,集体成员毕竟是所有者集体的成员,作为所有者成员之一的身份是其取得宅基地使用权的前提,因此,集体成员不得将自己的宅基地使用权转让给本集体以外的成员。集体成员对集体宅基地的使用权属于对集体土地的用益物权,成员有直接支配的权利,但直接支配并不意味着就一定要自由转让,因为其支配作为他物权只是对他人物的一面之支配,不是全面之支配。所谓一面之支配就是在特定目的范围的支配,成员对集体所有的宅基地的支配仅限于为自己的生活居住的支配,也就是为自己居有其屋的支配,离开了这一特定的目的范围集体成员对宅基地就没有支配的权利。居有其屋的支配是对土地承载生活居住用房的支配,长期的保持宅基地的使用价值远远重要于宅基地的交换价值。农民宅基地使用权的价值重在保持,而不在交换。保护农民对其宅基地的使用价值是对农民利益的根本保护。以宅基地具有用益物权的性质就要求必须允许农民宅基地使用权的自由转让,是不符合他物权、用益物权法理的。限制甚至禁止农民宅基地使用权的自由转让正是宅基地他物权或者限制物权性质的反映,不存在对农民的宅基地使用权利益的剥夺和损害。

主张农民宅基地使用权自由转让的观点在没有具体的数据证据的情况下,以民工潮的兴起推导民工进城导致普遍存在空心村和一户多宅,有夸大其词之嫌。实际上农民工进城更多的是个人进城,家人留在农村,举家进城的是极少数,不可能大量的形成“空心村”。即使举家进城打工能否完全融入城市也是未知的,因此,也不一定连根拔掉,非要将宅基地转让。按照宅基地法律制度一户只能有一处宅基地,如果发生了“少批多占”、“一户多宅”应属非法占地行为,如果以此为由作为允许宅基地流转特别是向市民流转的事实基础,岂不承认了违法占地为合法,这与严格宅基地管理,以节约土地、切实保护耕地的基本国策是相矛盾的。他们认为农村空心村大量存在,一户多宅很普遍,宅基地被大量浪费,因

此,实行农民宅基地流转特别是向市民流转就能够达到物尽其用,避免宅基地浪费。这完全是似是而非的观点。首先要明确所谓物尽其用不仅指物的经济属性的使用价值,而且指物被法律限定的用途,特别是对土地物不能抽象地讲物尽其用,耕地和建设用地其功用是不同的。农民的宅基地就是为农民的基本生活居住用来建房子的,超出了这一目的对其使用就是法律所不允许的。当宅基地失去其宅基地用途的,就要按照法律的规定能够复耕的复耕,回复其耕地用途。这才是符合土地基本国策的物尽其用。如果由宅基地使用权人自由转让给市民,满足市民到农村工作或者休闲的需要,虽然从交换价值上能够增加转让人的收入,但与物尽其用是背道而驰的,他只能导致城市人对土地资源的多占和浪费。如果说农民一户多宅是浪费土地的话,那么自由转让只不过将这种浪费换位给了城市人,城市人不仅可以在城市买几套房,还可以到农村买房以备休闲之用,只能多占未必就用。城市住房的高空置率就典型的说明了这个问题。我们还能以自由转让达到资源的有效配置和物尽其用来忽悠对法律的制定吗?不仅如此,对于农民来讲只要多占宅基地和转让宅基地就能多得到收入,他就会千方百计地多申请多占用宅基地、多流转宅基地,这就会增加土地管理上的难度甚至失控。目前在宅基地管理上从来没有松口子的情况下违法占地的问题如此突出,那么可以想象一旦开禁,允许宅基地的自由流转将会是什么局面。尽管法律规定农村村民出卖房屋后申请宅基地的不予批准,但一旦其将宅基地转让后又没有融进城市又返回到了农村其无所住居,如果一两个人让其投亲靠友,不足为患,但是一旦有一大批这样的流民就会影响社会的稳定。再说在城乡差别巨大和将农村人口城市化转移的情况下,究竟能有多少城里人要去农村工作而且要扎根农村买宅基地呢?农民的房屋出租就不能解决其住房呢?当然去农村休闲的一定是城市的富人了,有农民的“农家乐”为其服务,我们有必要为此开禁农民宅基地的流转吗?显然是没有必要的。

有的学者认为,如果大多数农民集体成员都同意转让宅基地的使用权,要是不允许转让就违背民意,损害农民的利益。笔者认为对于是否开禁宅基地流转这样的问题应当由国家从社会整体利益考虑作出科学的制度设计,这不是由农民集体成员的大多数表决的事情。因为土地制度的设计与社会利益有关,宅基地联系的就是耕地,不能严格管理宅基地,就不能切实保护耕地。对于宅基地使用权的

转让如果让农民自己决定可能大多数农民原意转让,比如集体统一进行宅基地规划,建设了新村后集体成员的老宅基地应当交回集体复耕,但如果由集体成员转让给城市人后就能取得更大的收入,如果让集体成员表决当然大多数成员是同意转让的,但这会造成耕地的减少。

因此,笔者主张对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策,规定:宅基地使用权人经本集体同意和县级人民政府批准,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

三、宅基地使用权的收回

宅基地使用权不同于国有建设用地使用权是无期限的,因而在一般情况下不发生宅基地使用权的收回。宅基地使用权由农民以户为单位享有,只要农民家庭成员延续作为集体成员,即使该户只剩一个人是集体成员该户就是存在的,户就永久地享有宅基地的使用权。但是,在有些情况下应当终止宅基地使用权,随着宅基地使用权的终止宅基地就应当由所在集体收回。《土地管理法》修改草案已经规定了国有土地收回制度及其不交回国有土地使用权的法律责任,也规定集体土地使用权收回制度,但对于宅基地使用权的收回并没有明确的规定,只是规定了国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给予奖励。草案中所规定的集体土地使用权的收回也仅限于乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用本集体土地时的收回,与笔者所说的宅基地收回并不是一回事。所谓宅基地收回是指对不符合宅基地使用条件的宅基地使用权人使用的宅基地,经具有批准权的人民政府批准,由所在集体收回的制度。实行宅基地使用权由集体收回的制度是宅基地在本集体成员中无偿分配的必然逻辑。当集体成员因基本居住需要使用宅基地的,由集体无偿分配给成员;当集体成员客观上已经不再需要宅基地时,集体当然可以收回。集体将宅基地收回后符合复耕条件的应当复耕,不符合复耕条件的可以用作集体建设用地,也可以分配给本集体需要宅基地的成员使用。目的是为了平衡利益、节约土地、保护耕地、达到物尽其用。只要制度设计合理不会造成对集体成员利益的侵害,反而更有利于公共利益的实现。《土地管理法》的修改

应当规定在下列情况下,经集体成员大会(或代表会议)同意、乡镇人民政府审核、报县级人民政府批准,可以收回宅基地。(一)集体经县级人民政府批准进行宅基地规划整理,集体成员在取得新宅基地使用权后,对于其原来使用的宅基地应当交回;(二)原宅基地使用权人绝户的;(三)集体成员死亡后本户没有具有本集体成员资格的继承人,已经与被继承人分户的具有本集体成员资格的其他继承人已经拥有一处宅基地,且不具备再分户条件的;(四)宅基地上的房屋已经灭失,原使用人不再具备使用条件,不得重建房屋的;(五)宅基使用权人已经具有其他居住条件,将宅基地及其房屋弃用达10年以上的;(六)宅基地使用权人具有其他居住条件,出租房屋达20年的;(七)违法占用宅基地的(未批先占、少批多占、私自扩占、一户多宅等);(八)其他应当收回宅基地的情况。集体收回宅基地时,应当根据具体情况,在公平合理的原则下,对宅基地上的房屋的残存价值经评估后给予适当补偿。

四、对违反宅基地管理的法律责任

在农村存在的宅基违法占用、少批多占、一户多宅等问题,一方面是没有明确集体对违法占用宅基地的收回权,另一方面也是由于法律责任不严格,执法力度不够。笔者在调研中集体组织的干部反映个别人给换了新宅基地,拒不腾退旧宅基地,因为都是熟人,集体也没有办法收回,希望由县级政府或者土地管理部门定期开展清退运动,每年或者一到两年就进行一次统一执法,在统一的清退工作中,多占宅基地者就不得不交回宅基地;如果政府不管,依靠集体是收不回来的。土地管理部门的干部则反映,土地管理部门的执法手段不够,离开了公安机关的配合往往难以执法,不能有效地制止非法占用土地的行为。因此,严格宅基地的管理,就要规定宅基地使用违法行为的法律责任,并规定严格的执法机制。否则即使规定了集体的收回权也是不能发挥作用的。土地管理法修改应当明确规定以下内容:

(一)非法占用土地建住宅的责任

农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,或者超过批准的面积,非法占用土地建住宅的,尚未建成房屋的,由县级以上国土资源行政主管部门责令停

建,自行拆除在建房屋和设施,并处以罚款;如果拒不停工和拆除的,应当由县级以上国土资源部门强制拆除。发现违法占地建住宅时,已经建成房屋的,如果符合土地利用总体规划而且具备了申请宅基地的条件的,由县级以上人民政府的国土资源行政部门责令其补办宅基地申请批准手续,并处以其建筑物造价50%的罚款;如果符合土地利用总体规划但不符合宅基地的使用条件的,责令其退还宅基地,地上建筑物交由集体组织公开处置给本集体内符合宅基申请条件的成员,并对行为人处以建筑物造价30%的罚款;不符合土地利用总体规划的,责令其自行拆除地上建筑物,退还集体土地,并对其处以建筑物造价50%的返款。

(二)拒不交回集体宅基地的责任

依照法律规定应当将宅基地交回集体的,在集体依法行使收回权时,据不交回宅基地的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令其向集体交回宅基地,逾期不交回的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门强制拆除地上建筑物,收回宅基地,并处以罚款。

(三)非法转让宅基地的责任

违反法律规定转让宅基地的,应当对转让人和受让人各处以转让金额一倍的罚款;转让人有居住条件的,由集体收回宅基地。

【参考文献】

[1]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007.338.

[2]申建平.宅基地使用权流转的对策性思考[A].中国法学会民法学研究会2010年年会暨学术研讨会论文集(上册)[C].中国政法大学民商经济法学院,2010.357-360.

[3]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005,(4).

来源:《国家行政学院学报》(京)2011年1期

论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改

作者:韩松

国家行政学院学报 2011年06期

  [中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2011)01-0044-06  2008年10月召开的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对于宅基地的管理提出:“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”本文以此为指导,就土地管理法修改中的有关问题提出自己的意见。  一、关于宅基地使用权的取得  关于宅基地使用权的取得主要涉及如下问题:  (一)申请宅基地的条件  对于申请宅基地使用权的条件, 《土地管理法》第62条仅仅规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”可见,只要申请人不拥有两处宅基地、面积符合省市自治区政府的规定标准,没有出售、出租住房,就可以申请宅基地并获批准。依照这样的条件,农民只要分户就可以申请取得宅基地使用权。这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅原则”。例如,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》强调“严格宅基地申请条件,”“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。似乎“一户一宅”是严格的条件,但实际上是放宽了宅基地取得的条件。本来《土地管理法》规定的一户只能有一处宅基地,是限制一户有两处以上的宅基地,并不是说一户就要有一处宅基地,但抽象的一户一宅容易被理解为一户就可以申请取得一处宅基地,在实际执行中就是按照一户就给一处宅基地执行的,由于对分户的条件没有法律规定,在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地。我所在的村庄在改革开放以前多户一院的情况很普遍,有的是兄弟多户与父母在一院,与伯父、叔父以及堂兄弟多户一院的情况也很多。当时申请宅基地十分严格,申请要经生产队社员会讨论,大队签署同意意见,报人民公社批准后再报县民政局批准。公社和县民政局在批准前都要派员实际查看申请户的居住情况,听取社员意见。改革开放以后,宅基地的申请和批准越来越容易,往往兄弟几人每人一户一院,有的父母也单独一院。村庄面积比原来成倍扩大。因此,我们不要以为十年动乱在宅基地的管理上就是乱的,也不要以为现时高喊严格的宅基地管理就管理的严格。因此,笔者认为在宅基地的申请取得上,不要再抽象的提“一户一宅的原则”。宅基地的申请条件应当包括两个条件,一是分户条件,一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户,但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户;独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算,规定一定的标准,超过规定标准不能容纳居住人口的,可以以户为单位申请新宅基地。现有《土地管理法》规定宅基地的面积符合省市自治区规定的标准,从原来农村村民的基本住房结构看是可行的,因为原来农民的基本住房结构多数是以土木结构的单体结构为主的,其对宅基地的使用主要是平面的占用;但是现代农民随着建筑科学的发展和材料的改进,其居住文化日益先进,其住房建筑大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主,空间占用率提高,因此,对于宅基地所能承载的建筑及其对人口居住的满足程度应当以其容积率计算,当然也要包括为居住人口所必须使用的空白宅基地。

  (二)宅基地能否有偿取得  宅基地的取得应当是无偿取得,因为宅基地是农民集体所有的土地,是经国家批准后由集体分配给农民的,是由集体提供给农民的社会保障,是保障居者有其屋的集体福利。集体成员作为集体土地的所有者成员,从集体分配取得宅基地的使用权是集体土地所有权目的的实现。集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利,不是个别成员对集体土地的权利。因而,宅基地无偿使用是公平的。这是集体土地的集体公有制性质的体现。但是近年来关于宅基地有偿取得的问题,有两种意见:“一种意见认为,现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题,无偿取得宅基地,既无法满足农民群众改善居住条件的需要,也影响了集体组织的收益。宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为,完全实施有偿使用制度,多数农民难以承受,建议对保障基本居住的宅基地部分,继续采用无偿取得制度,而对超标多占的宅基地,可以采取累进制计算使用费。”[1]这两种意见虽然都有一定的道理,但从根本上讲,是与集体土地所有权的性质相违背的。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地,那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。坚持宅基地的福利分配的无偿性与宅基地的公平分配是一致的。宅基地的分配标准是应当由省市自治区人民政府统一规定的,对同一时期申请取得宅基地的集体成员是一样的,不允许以支付对价多占宅基地。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是违法的,是与保护耕地和节约土地的基本国策相违背的。对于少批多占应当通过行政手段予以纠正,不得通过收取对价让其合法化,更不得以此为由实行宅基地的有偿取得,因为无论是全部实行有偿取得或者对超标部分实行有偿取得,都可能形成一种交易,多交钱多占地。这样不仅不可以解决少批多占的问题,而且还会助长少批多占,甚至多批多占。因此,应当坚持宅基地经国家批准在本集体内部无偿分配。  (三)宅基地使用权能否通过房屋继承或者买受取得  农民的房屋是农民合法所有的私人财产,应当允许所有人转让房屋所有权;在所有人死亡后应当由其继承人继承房屋所有权。但农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地上的。集体在其所有的土地上为本集体成员经国家批准设定宅基地使用权的目的就是为了满足其基本的居住需要。因此,集体成员为了满足其居住需要购买本集体成员的房屋或者继承本集体成员的房屋,从而取得宅基地使用权的就符合宅基地使用权的设定目的,就应当允许其取得宅基地使用权。但非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权就不符合宅基地使用权的设定目的,因此,就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员非出于满足基本居住目的买受或者继承本集体成员的房屋,取得宅基地使用权的,也不符合宅基地使用权的设定目的,因此,也不应当允许其以买受或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员出于满足基本居住需要的判定就是符合省市自治区人民政府规定的宅基地申请条件,集体成员非出于基本居住需要的明显标志就是在两处以上占有宅基地。因此,土地管理法应当规定:多户共用一处宅基地的农村村民户或者符合分户条件的农村村民户,因继承取得本集体范围内的房屋所有权的,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准,可以同时取得宅基地使用权。符合宅基地申请条件的农村村民户购买本集体成员房屋,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准可以取得宅基地使用权。在这里对因继承房屋取得宅基地的条件要比因买受房屋取得宅基地的条件宽松,只要多户一处宅基地或者只要具备分户条件就可以继承房屋取得宅基地,而对买受房屋取得宅基地使用权则要求符合宅基地的申请条件(包括分户和面积、可建筑容积率、人口等)。不符合宅基地申请条件的农户就不得买受房屋并取得宅基地使用权。如果做出这样的规定,一户就不得因继承、买受房屋取得宅基地从而占有两处以上的宅基地。不具有分户条件的农户继承农村房屋占有两处宅基地的,所在集体组织有权收回其宅基地,但应当对其地上建筑物给予适当补偿。集体不行使其收回权的,房屋所有人对宅基地享有临时宅基地使用权。在继承房屋时不具有分户条件,但后来已经具备分户条件的,集体不得再行使收回权,申请户应当提出申请经乡镇人民政府批准获得宅基地使用权。

  二、宅基地使用权的转让  有关宅基地使用权的转让在全国人大常委会公布的《物权法》草案六次审议稿中还曾规定:宅基地使用权人经本集体同意,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。但争论的结果是最终删除了这一规定,其原因并不是主张农民宅基地的自由转让,而是认为对此问题应当由土地管理法规定。现行《土地管理法》对此并没有明确的规定,只是在第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。但国务院的行政法规有明确禁止性规定。那么,在土地管理法的修改中到底应否允许农民宅基地使用权的转让,特别是向城镇居民的转让呢?这仍是最具争议的问题。主张转让的理由认为:由于民工潮的兴起,农村存在大量的宅基地和房屋闲置的情况,宅基地的有偿转让有利于物尽其用,提高宅基地的利用效率;有利于城乡交流,越来越多的农村人将通过继承、商品房买卖等方式拥有两处以上的宅基地或城镇住房,使得其转让宅基地使用权获得资金;城镇居民则可以在农村购置宅基地,以满足其到农村工作或休闲的需要;非集体成员受让取得宅基地使用权后有利于其受让当地的农村承包经营权并方便其经营;有利于提高宅基地的交换价值,为其创业发展有效筹集资金,加快城市化进程。[2]反对农民宅基地使用权流转开禁的学者认为:住房和宅基地是农民安身立命的基本场所,承担了社会保障的功能。如果允许宅基地使用权自由流转,虽然可以使农民达到融通资金的目的,解决了农民的燃眉之急,可一旦农民无法在城市立足,就会造成农民流离失所,不利于农村社会秩序的稳定。如果宅基地自由流转导致流民群体的出现,重新安置流民必然导致耕地减少。开禁或者变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,只会导致农村的不安和社会动荡。[3]对于是否开禁农民宅基地的流转是对土地管理法修改的考验。笔者认为对于农民宅基地使用权流转的是否开禁必须从国家基本土地政策和土地制度的维护考虑,而不能民粹主义地高喊增加农民收入、维护农民权益、推进城乡一体化等口号。我国是世界上人口最多的国家,土地资源极为短缺,耕地资源极其珍贵,为了维护国家的粮食安全和生态环境,为了发展国民经济和维护社会的稳定,我们必须奉行“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。从这一基本国策出发,我国的土地制度实行社会主义的公有制,城市的土地实行国家所有制,由国家享有城市土地的所有权。农村和城市郊区的土地则实行集体土地所有制,由各个集体范围的成员集体享有本集体土地的所有权,排除了土地的私人所有。在集体土地所有的基础上,实现集体成员个人对土地的平等、公平、普遍的享用,实现集体成员的耕者有其田,居者有其屋。从而保障每个集体成员的生存和发展,也保障了农村对城市发展的支持。集体成员在集体所有的土地上所享有的宅基地使用权正是为了满足集体成员和农村村民基本的生活居住的需要,经国家批准由集体无偿分配集体成员的土地利用的权利,具有明显的社会保障和福利性质。其分配的前提是集体土地公有制。分配的依据是集体成员的资格或者身份。分配的原则是满足集体成员的基本居住需要,集体成员有公平的、平等的分配权;居住需要的面积标准具有统一性,由省市自治区人民政府统一制定;按户分配,一户只能有一处宅基地,不得有两处宅基地。分配性质具有无偿性、无对价性和福利性。由于农民宅基地使用权是为了满足农民的基本生存的居住需要设定的,因此,它也是无期限的,集体成员可以无期限的长期使用。但集体成员只能为了自己的居住需要占有使用,不得转让给其他人。按照这样的制度设计,集体成员不可能转让宅基地使用权,如果转让了他住在哪里?他无偿地分配取得的财产凭什么有偿转让?他依据其农民集体成员身份取得的福利,凭什么转让给非集体成员,特别是转让给市民?如果将集体成员在集体公有制基础上依据集体所有权享有的宅基地使用权作为其可以自由转让的权利,就在实质上将农民的宅基地使用权变为了个人的宅基地私人所有权,集体对宅基地的所有权就会名存实亡,就违背了宅基地使用权制度设计的初衷。因此,从宅基地使用权派生于集体所有权的社会主义性质——福利分配而非交易的性质决定了宅基地使用权不得自由交易,集体成员对宅基地使用权的支配不得损害集体土地所有权。集体成员不需要在集体所有的宅基地上生活居住时,应当将宅基地交回集体或者由集体收回,也可以随房屋所有权转让给符合宅基地申请条件的本集体的其他成员。集体收回的宅基地符合复垦条件的,应当恢复为耕地;不能复垦的可以用于集体建设用地,或者分配给符合宅基地使用条件的成员。这才体现了宅基地的集体所有权。

  宅基地使用权是为了集体成员的生活居住需要在农民集体土地所有权上为集体成员设定的他物权,虽然集体成员对集体的宅基地的使用是对他人物的使用,是他物权,但不同于完全的私人之间的他主使用,集体成员毕竟是所有者集体的成员,作为所有者成员之一的身份是其取得宅基地使用权的前提,因此,集体成员不得将自己的宅基地使用权转让给本集体以外的成员。集体成员对集体宅基地的使用权属于对集体土地的用益物权,成员有直接支配的权利,但直接支配并不意味着就一定要自由转让,因为其支配作为他物权只是对他人物的一面之支配,不是全面之支配。所谓一面之支配就是在特定目的范围的支配,成员对集体所有的宅基地的支配仅限于为自己的生活居住的支配,也就是为自己居有其屋的支配,离开了这一特定的目的范围集体成员对宅基地就没有支配的权利。居有其屋的支配是对土地承载生活居住用房的支配,长期的保持宅基地的使用价值远远重要于宅基地的交换价值。农民宅基地使用权的价值重在保持,而不在交换。保护农民对其宅基地的使用价值是对农民利益的根本保护。以宅基地具有用益物权的性质就要求必须允许农民宅基地使用权的自由转让,是不符合他物权、用益物权法理的。限制甚至禁止农民宅基地使用权的自由转让正是宅基地他物权或者限制物权性质的反映,不存在对农民的宅基地使用权利益的剥夺和损害。  主张农民宅基地使用权自由转让的观点在没有具体的数据证据的情况下,以民工潮的兴起推导民工进城导致普遍存在空心村和一户多宅,有夸大其词之嫌。实际上农民工进城更多的是个人进城,家人留在农村,举家进城的是极少数,不可能大量的形成“空心村”。即使举家进城打工能否完全融入城市也是未知的,因此,也不一定连根拔掉,非要将宅基地转让。按照宅基地法律制度一户只能有一处宅基地,如果发生了“少批多占”、“一户多宅”应属非法占地行为,如果以此为由作为允许宅基地流转特别是向市民流转的事实基础,岂不承认了违法占地为合法,这与严格宅基地管理,以节约土地、切实保护耕地的基本国策是相矛盾的。他们认为农村空心村大量存在,一户多宅很普遍,宅基地被大量浪费,因此,实行农民宅基地流转特别是向市民流转就能够达到物尽其用,避免宅基地浪费。这完全是似是而非的观点。首先要明确所谓物尽其用不仅指物的经济属性的使用价值,而且指物被法律限定的用途,特别是对土地物不能抽象地讲物尽其用,耕地和建设用地其功用是不同的。农民的宅基地就是为农民的基本生活居住用来建房子的,超出了这一目的对其使用就是法律所不允许的。当宅基地失去其宅基地用途的,就要按照法律的规定能够复耕的复耕,回复其耕地用途。这才是符合土地基本国策的物尽其用。如果由宅基地使用权人自由转让给市民,满足市民到农村工作或者休闲的需要,虽然从交换价值上能够增加转让人的收入,但与物尽其用是背道而驰的,他只能导致城市人对土地资源的多占和浪费。如果说农民一户多宅是浪费土地的话,那么自由转让只不过将这种浪费换位给了城市人,城市人不仅可以在城市买几套房,还可以到农村买房以备休闲之用,只能多占未必就用。城市住房的高空置率就典型的说明了这个问题。我们还能以自由转让达到资源的有效配置和物尽其用来忽悠对法律的制定吗?不仅如此,对于农民来讲只要多占宅基地和转让宅基地就能多得到收入,他就会千方百计地多申请多占用宅基地、多流转宅基地,这就会增加土地管理上的难度甚至失控。目前在宅基地管理上从来没有松口子的情况下违法占地的问题如此突出,那么可以想象一旦开禁,允许宅基地的自由流转将会是什么局面。尽管法律规定农村村民出卖房屋后申请宅基地的不予批准,但一旦其将宅基地转让后又没有融进城市又返回到了农村其无所住居,如果一两个人让其投亲靠友,不足为患,但是一旦有一大批这样的流民就会影响社会的稳定。再说在城乡差别巨大和将农村人口城市化转移的情况下,究竟能有多少城里人要去农村工作而且要扎根农村买宅基地呢?农民的房屋出租就不能解决其住房呢?当然去农村休闲的一定是城市的富人了,有农民的“农家乐”为其服务,我们有必要为此开禁农民宅基地的流转吗?显然是没有必要的。

  有的学者认为,如果大多数农民集体成员都同意转让宅基地的使用权,要是不允许转让就违背民意,损害农民的利益。笔者认为对于是否开禁宅基地流转这样的问题应当由国家从社会整体利益考虑作出科学的制度设计,这不是由农民集体成员的大多数表决的事情。因为土地制度的设计与社会利益有关,宅基地联系的就是耕地,不能严格管理宅基地,就不能切实保护耕地。对于宅基地使用权的转让如果让农民自己决定可能大多数农民原意转让,比如集体统一进行宅基地规划,建设了新村后集体成员的老宅基地应当交回集体复耕,但如果由集体成员转让给城市人后就能取得更大的收入,如果让集体成员表决当然大多数成员是同意转让的,但这会造成耕地的减少。  因此,笔者主张对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策,规定:宅基地使用权人经本集体同意和县级人民政府批准,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。  三、宅基地使用权的收回  宅基地使用权不同于国有建设用地使用权是无期限的,因而在一般情况下不发生宅基地使用权的收回。宅基地使用权由农民以户为单位享有,只要农民家庭成员延续作为集体成员,即使该户只剩一个人是集体成员该户就是存在的,户就永久地享有宅基地的使用权。但是,在有些情况下应当终止宅基地使用权,随着宅基地使用权的终止宅基地就应当由所在集体收回。《土地管理法》修改草案已经规定了国有土地收回制度及其不交回国有土地使用权的法律责任,也规定集体土地使用权收回制度,但对于宅基地使用权的收回并没有明确的规定,只是规定了国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给予奖励。草案中所规定的集体土地使用权的收回也仅限于乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用本集体土地时的收回,与笔者所说的宅基地收回并不是一回事。所谓宅基地收回是指对不符合宅基地使用条件的宅基地使用权人使用的宅基地,经具有批准权的人民政府批准,由所在集体收回的制度。实行宅基地使用权由集体收回的制度是宅基地在本集体成员中无偿分配的必然逻辑。当集体成员因基本居住需要使用宅基地的,由集体无偿分配给成员;当集体成员客观上已经不再需要宅基地时,集体当然可以收回。集体将宅基地收回后符合复耕条件的应当复耕,不符合复耕条件的可以用作集体建设用地,也可以分配给本集体需要宅基地的成员使用。目的是为了平衡利益、节约土地、保护耕地、达到物尽其用。只要制度设计合理不会造成对集体成员利益的侵害,反而更有利于公共利益的实现。《土地管理法》的修改应当规定在下列情况下,经集体成员大会(或代表会议)同意、乡镇人民政府审核、报县级人民政府批准,可以收回宅基地。(一)集体经县级人民政府批准进行宅基地规划整理,集体成员在取得新宅基地使用权后,对于其原来使用的宅基地应当交回;(二)原宅基地使用权人绝户的;(三)集体成员死亡后本户没有具有本集体成员资格的继承人,已经与被继承人分户的具有本集体成员资格的其他继承人已经拥有一处宅基地,且不具备再分户条件的;(四)宅基地上的房屋已经灭失,原使用人不再具备使用条件,不得重建房屋的;(五)宅基使用权人已经具有其他居住条件,将宅基地及其房屋弃用达10年以上的;(六)宅基地使用权人具有其他居住条件,出租房屋达20年的;(七)违法占用宅基地的(未批先占、少批多占、私自扩占、一户多宅等);(八)其他应当收回宅基地的情况。集体收回宅基地时,应当根据具体情况,在公平合理的原则下,对宅基地上的房屋的残存价值经评估后给予适当补偿。

  四、对违反宅基地管理的法律责任  在农村存在的宅基违法占用、少批多占、一户多宅等问题,一方面是没有明确集体对违法占用宅基地的收回权,另一方面也是由于法律责任不严格,执法力度不够。笔者在调研中集体组织的干部反映个别人给换了新宅基地,拒不腾退旧宅基地,因为都是熟人,集体也没有办法收回,希望由县级政府或者土地管理部门定期开展清退运动,每年或者一到两年就进行一次统一执法,在统一的清退工作中,多占宅基地者就不得不交回宅基地;如果政府不管,依靠集体是收不回来的。土地管理部门的干部则反映,土地管理部门的执法手段不够,离开了公安机关的配合往往难以执法,不能有效地制止非法占用土地的行为。因此,严格宅基地的管理,就要规定宅基地使用违法行为的法律责任,并规定严格的执法机制。否则即使规定了集体的收回权也是不能发挥作用的。土地管理法修改应当明确规定以下内容:  (一)非法占用土地建住宅的责任  农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,或者超过批准的面积,非法占用土地建住宅的,尚未建成房屋的,由县级以上国土资源行政主管部门责令停建,自行拆除在建房屋和设施,并处以罚款;如果拒不停工和拆除的,应当由县级以上国土资源部门强制拆除。发现违法占地建住宅时,已经建成房屋的,如果符合土地利用总体规划而且具备了申请宅基地的条件的,由县级以上人民政府的国土资源行政部门责令其补办宅基地申请批准手续,并处以其建筑物造价50%的罚款;如果符合土地利用总体规划但不符合宅基地的使用条件的,责令其退还宅基地,地上建筑物交由集体组织公开处置给本集体内符合宅基申请条件的成员,并对行为人处以建筑物造价30%的罚款;不符合土地利用总体规划的,责令其自行拆除地上建筑物,退还集体土地,并对其处以建筑物造价50%的返款。  (二)拒不交回集体宅基地的责任  依照法律规定应当将宅基地交回集体的,在集体依法行使收回权时,据不交回宅基地的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令其向集体交回宅基地,逾期不交回的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门强制拆除地上建筑物,收回宅基地,并处以罚款。  (三)非法转让宅基地的责任  违反法律规定转让宅基地的,应当对转让人和受让人各处以转让金额一倍的罚款;转让人有居住条件的,由集体收回宅基地。  [收稿日期]2010-10-15

作者介绍:韩松(1962-),西北政法大学《法律科学》主编,中南财经政法大学博士研究生。

我国农村土地整理法律责任立法_不足与完善

,(()华中农业大学学报(社会科学版)总99期)20123

  ()JournalofHuazhonAriculturalUniversitSocialSciencesEdition     ggy 

我国农村土地整理法律责任立法:不足与完善*

赵 谦

()西南大学法学院,重庆400716

摘 要 立足于立法文本展开整全性研究发现,当前我国农村土地整理法律责任立法相对滞后,存在诸多不足,主要问题有:立法体制不健全,立法语言的使用存在瑕疵,立法内容的界定不清晰。这些不足的存在弱化要想消除这些不足并使之完善,就必须健全立法体制、矫正立法语言和厘了农村土地整理监管的执行力与实效,

清立法内容。制定、修改和完善我国农村土地整理法律责任立法是非常必要的,也是可行的。

关键词 农村土地整理;法律责任;立法体制;立法语言;立法内容

()中图分类号:D912.3  文献标识码:A  文章编号:1008-3456201203-0074-06

  农村土地整理是指依据法律规定在一定区域

依照土地利用总体规划,结合土地利用现状,调内,

结构与关系,对土地资源进行重新整土地利用方式、

提高土地利用率,改善农配置以增加有效耕地面积,

1]

。在《业生产条件和农村生态环境的活动[全国土

关法律责任的规范设定,任何监管机制的构建都将本文试图立足于立是不切实际的理论臆想。为此,

法文本来展开整全性研究,为完善我国农村土地整理法律责任立法提出相关建议。

》地开发整理规划(的指引下,近12001—2010年)0年来农村土地整理在我国被积极推进,相应监管工作也取得了一定成绩。“以项目法人责任制、公告招投标制、监理制、合同制和审计制为核心的较制、

[2]

”为完善的监管制度已基本建立。但我国农村土地

我国农村土地整理法律责任立  一、法的概况

  农村土地整理法律责任是指依据相关立法规农村土地整理法律关系主体因其违法行为而需定,

承担的不利法律后果。我国农村土地整理法律责任相关立法主要体现为部门规章、地方性法规和地方政府规章。部门规章有国土资源部颁布的2000年《、土地开发整理项目资金管理暂行办法》2001年《国土资源部关于土地开发整理项目及资金管理工、土地开发整理规划管理作廉政建设规定》2002年《、若干意见》国家投资土地开发整理项目实2003年《、施管理暂行办法》土地开发整理若干意2003年《、见》国家投资土地开发整理项目竣工验收2003年《暂行办法》和2国土资源部关于土地整理复008年《;垦开发项目信息备案有关问题的通知》地方性法规;湖南省土地开发整理条例》地方政府规有2006年《(河北省土地开发整理管理办法》失章有2002年《、、效)海南省土地储备整理管理暂行办法》2006年《

[5]

《。天津市土地整理储备管理办法》

弱化了农村土地整整理法律责任立法却相对滞后,理监管的执行力与实效。

目前学界对我国农村土地整理法律责任立法问题缺乏专门研究,寥寥数篇相关文章仅局限于土地对法律责任只略有涉及,而对法律责整理监管视角,

任在立法上应如何设定更是无人问津。如高世昌认为,要建立快速反应的监管巡查与责任追究机制,加

3]

。然而,大国家监管处罚力度与时效[究竟要追究

什么样的责任,国家依据什么来加大监管处罚力度却并未言及。孟展等人认为,有必要建立监管工作土地开发整理法规应设定行政或刑事的奖惩机制,

4]

。然而,土地开发整理法规应如何设定行政处罚[

或刑事处罚却浅尝辄止。事实上,我国农村土地整上皆有不足。若不关注相关的立法文本、不研究相

收稿日期:2011-12-07

天津市土地开发整理管理规定》和2立法语言和立法内容2理法律责任立法在立法体制、008年《008年

()。我国农村土地整理立法问题研究”*教育部人文社会科学研究一般项目“09YJC820093

,:作者简介:赵谦(男,副教授,博士研究生;研究方向:土地法学。E-m1981-)ailhonewind@126.comyy

部门规章1.

《土地开发整理项目资金管理暂行办法》第15条将土地开发整理项目资金的监管部门设定为国土具体职能部门设定为各项目承担单位的财资源部,

务部门,将相应法律责任分为“通报批评、停止拨款和终止项目等,经济、行政责任,刑事责任”3类。

《国土资源部关于土地开发整理项目及资金管第9条将土地开发整理项目理工作廉政建设规定》

国实施和资金使用情况的监管部门进一步明确为“财务部土资源系统各级土地开发整理的管理部门、,门、纪检监察部门”将相应法律责任分为“采取果断措施予以制止和纠正,经济、行政责任,刑事责任”3类;第1有关责任人员和有关领导干部”的归0条将“——给予党纪政纪处追究责任—责程序设定为“

——移交司法机关处理”分—3步骤。

《土地开发整理规划管理若干意见》第16条将“本行政区土地开发整理规划执行情况”的监管部门,设定为“县级以上人民政府土地行政主管部门”将“违反土地开发整理规划”的法律责任设定为“责令。限期改正,并予以处罚”

《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办第2法》1条将国家投资土地开发整理项目的监管部;门设定为“各级国土资源管理部门”第22条将相应予以纠正,进行查处,追究刑事责任”法律责任分为“3类。

《土地开发整理若干意见》在第3加强廉政4条“建设,严肃有关纪律”中规定“对违反国家有关法律或由于工作失误造成重大损失及有关规定的行为,

”的,要依法追究有关人员的责任,作出严肃处理。

《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》第1竣工验收有关人员弄虚作假、徇私舞7条将“弊行为”的法律责任设定为“严肃查处,追究刑事责任”2类。

《国土资源部关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》在第4条“备案责任”中规定“”违反规定的要按有关规定严肃处理。

地方性法规2.

《湖南省土地开发整理条例》设有“第六章法律专门一章来予以规定,其将相应法律责任分为责任”

“责令改正、行政处分、行政处罚、民事责任、刑事责任”5种。

地方政府规章3.

《(河北省土地开发整理管理办法》失效)设有“第六章法律责任”专门一章来予以规定,其将相应责令改正、行政处分、行政处罚、刑事法律责任分为“责任”4种。

《海南省土地储备整理管理暂行办法》第26条将“行政机关及其工作人员”违法行为的法律责任设行政处分、问责、刑事责任”第2定为“3种;7条将“损毁或者移动政府土地储备界桩和标志行为”的监,土地行政主管部门”其相应法律责管部门设定为“

。任设定为“责令改正并处以罚款”

《天津市土地开发整理管理规定》第2弄4条将“虚作假、截留、挪用和挤占项目资金等违法违纪行的监管部门设定为“国土资源行政主管部门和财为”

,政部门”其相应法律责任设定为“通报批评、停止拨终止项目等,经济、行政责任,刑事责任”款、3类。

《天津市土地整理储备管理办法》第2土7条将“地整理中心及其委托的单位的工作人员”违法行为行政处分、刑事责任”的法律责任设定为“2种。

我国农村土地整理法律责任立  二、法存在的不足

立法体制不健全  1.

我国农村土地整理法律责任相关立法的位阶层导致所形成的法律责任规范体系差异性有级不高,

余而一致性不足。相关立法已从部门规章、地方性法规和地方政府规章3个方面就农村土地整理法律责任予以了具体规定,规定的内容涉及行政责任、民事责任、刑事责任等各种责任形式。“不同的利益主体所享有的土地权利能否得到法律的有效保障是农

[6]

”地制度改革迫待解决的问题。但我国在高位阶法

行政法规层面的立法没有涉及农村土地整理法律、

律责任问题,则又何以就不同利益主体在农村土地整理中所享有的权利实现统一而更具效力的保障这一问题主要是由《中华人民共和国农村呢?当然,

土地整理法》的缺失和农村土地整理部门法体系不健全所致。而法律责任立法相比其他立法更强调内容的一致性而非差异性,应让不同法律关系主体为同性质的违法行为承担同等或至少是同其同类型、

类型的不利法律后果,在归责上应遵循“责任相称”原则。

纵使农村土地整理在我国已呈现不同样态,至今形成了“平原‘田、水、路、林、村’综合整理,丘陵山区‘山、林、田、水、村’综合整理和单项土地整理3种

[7]

。但不同模式农村土地整理典型一般作业模式”

《《条,湖南省土地开发整理条例》第2河9、30、31条,(北省土地开发整理管理办法》失效)第31、32条,《《海南省土地储备整理管理暂行办法》第2天6条,《第2天津市土地津市土地开发整理管理规定》4条,整理储备管理办法》第2刑事责任”作为制裁7条。“性最强的法律责任形式,囿于法律位阶没有直接创设相关法律责任形式,低位阶规范性法律文件仅能为此,有根据法律位阶的间接规定而作援引性表述,更精炼、更严谨的语言来矫正立法中必要以更统一、表述不规范的语言。

立法内容的界定不清晰3.

()就监管部门的界定而言。相关立法界定的1

“监管部门有1国土资源部、各项目承担单0种表述:,“国土资源系统各级土地开发整理位的财务部门”

,“的管理部门、财务部门、纪检监察部门”国土资源,“系统各级纪检监察部门”县级以上人民政府土地,“,“行政主管部门”各级国土资源管理部门”省级国,“土资源部门”县级以上人民政府国土资源行政部,“,“门”县级以上人民政府财政、审计等部门”土地,“行政主管部门”国土资源行政主管部门和财政部。门”

)(就责任主体的界定而言。相关立法界定的2

“责任主体有9种表述:土地开发整理项目承担单位,“项目管理部门和承担单位及有和有关责任人员”

,“,“关责任人员”违法违纪的责任人”竣工验收有关,“,“人员”负责项目验收的国土资源部门”直接负责,“,“人员”直接责任人员和主要负责人员”土地整理。“中心及其委托的单位的工作人员”我国目前还存在着责任主体难以确定,责任认定把握不准、责任难

[9]

”以落实到个人等问题。

所致法律责任内容的构成是一致的,皆应从责任主体、责任行为和责任形式3个方面来予以考量,至多因各要件在具体事例中表现形式不同而导致不利法律后果的类型选择或幅度设定有所差异而已。然作为当前农村土地整理法律责任立法载体的部而,

门规章、地方性法规和地方政府规章却属同一立法位阶,不论是责任主体、责任行为抑或责任形式,皆从不同视角给予不同规定。而在各自的适用过程中必然会发生适用范围的交叉与重合,易引发适用抵只有通过更触而出现一定程度的适用困境。因此,

高位阶的立法对农村土地整理法律责任的构成予以才有助于通过解释等方法弥合下位法原则性规定,

的不同表述所带来的适用问题。

立法语言的使用存在瑕疵2.

()相关立法的部分语言表述比较模糊。《土地1

开发整理若干意见》第3国土资源部关于土4条和《地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》第严肃处理”表述即为典型。这2处表述均4条中的“

是作为一种法律责任形式予以规定的,而“严肃处的内涵过于笼统、宽泛,则又如何使之成为具体理”

不利法律后果而为作出违法行为的法律关系主体所承担呢?“立法语言的风格大致可以归结为:准确肯有必要依这样的风格以更为恰当的语言来表述“严之类的法律责任形式。肃处理”

()相关立法的部分语言表述不规范。“刑事责2

任”法律责任形式的表述即为典型。共9件立法规定了“刑事责任”法律责任形式,其表述可分为3类:其一,涉嫌表述,如《国土资源部关于土地开发整理第9条“涉嫌经项目及资金管理工作廉政建设规定》

;济犯罪的,移交司法部门依法追究其刑事责任”其二,移交表述,如《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》第2情节严重、构成犯罪的,移2条“;交司法机关依照有关法律追究刑事责任”其三,通构成犯罪的,依法追究刑事责任”表述,如《土常的“

《地开发整理项目资金管理暂行办法》第1国家5条,

[8]

,“”有关国家工作的主管人员和其他直接责任人员”定,简洁凝练,规范严谨,庄重严肃和通俗朴实。

()就责任行为的界定而言。相关立法界定的3

“责任行为有1弄虚作假、截留、挪用、挤占1种表述:,“违反有关国家和坐支项目资金等违法违纪行为”

,“法律、法规、部门规章的行为”违反土地开发整理,“规划进行土地整理、复垦和开发活动的行为”项目,“实施中的不正当行为”由于工作失误造成重大损,“,“失的行为”弄虚作假、徇私舞弊行为”擅自变更,“滥用职权、徇私舞土地开发整理项目设计的行为”

,“弊、玩忽职守行为”因开发土地造成水土流失、盐

,“投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》第1损毁或者移动政府土地储7渍化和荒漠化的行为”

,“备界桩和标志的行为”玩忽职守、滥用职权,索取。或非法收受他人财物的行为”

)(就责任形式的界定而言。相关立法界定的4

“通报批评、停止拨款和终止责任形式有11种表述:“,“采取果断措施予以制止和纠正”追究责任、给予,“,“党纪政纪处分”责令限期改正并予以处罚”予以,“,“,“严肃处理”追究民事责任”问纠正进行查处”

,“。责令改正并处以罚款”责”

总而言之,相关立法的监管部门、责任主体、责任行为和责任形式之表述较为繁杂而稍显零乱,且存在一定的抵触。若要实现对上述立法内容更为清晰地界定,则有必要通过高位阶立法的原则性规定予以概括或高位阶立法的实施性规定予以列举。

成犯罪而产生的刑事责任;因土地权属纠纷、土地重新分配等问题而产生的民事责任。明确规定:国土资源行政部门、规划部门、土地整理协会等所属工作前述工作人员人员因履行公务而产生的职务责任;

规定:以财产内容为要素来弥补权利人损失而凸显补偿性的财产性责任;不以财产内容为要素来惩罚行为人行为而凸显制裁性的非财产性责任。明确规在开展农村土地整理活动过程中主动违反相关定:

负有积极义务但以消极行为立法规定的作为责任;

开展或不开展农村土地整理活动的不作为责任。

()修改、制定部门规章、地方性法规、地方政府3

规章位阶相关规定。首先对已有1地2件部门规章、地方政府规章进行清理,结合高位阶立法方性法规、

的内容予以修改,特别是要统一监管部门和法律责任各构成要件的基本表述语言。进一步强化该位阶以“实施细则”来定位该位阶立法立法的实施特色,

相关规定之内容,让法律责任规定更多地与不同样态农村土地整理活动结合起来。而后推动更多的地方启动地方性法规、地方政府规章的制定程序。在不与上位法相抵触的前提下,因地制宜地制定如《海般的体现地方特南省土地储备整理管理暂行办法》色的农村土地整理法律责任细则。

矫正农村土地整理法律责任立法的立法语言2.

()修改比较模糊的语言表述。对“严肃处理”1

之类比较模糊的语言表述予以修改。以更为准确肯定的语言文字使立法主体的立法意图、立法政策措严肃处理”修改为施明确无误地表达出来。可将“

“,作出处罚或追究刑事责任”尽量避免立法的遵守对其产生不同的认识和理解,最终通过直接体现“严信息。

()修改不规范的语言表述。对“刑事责任”之2

、类不规范的语言表述予以修改。统一“涉嫌表述”类表述各自的优点,以更规范的形式将立法主体相关信息传递出来。可将3类表述统一整合为“涉嫌。使之既移交司法机关依法追究刑事责任”犯罪的,

符合我国大多数刑事责任规定的语言表述习惯,又能凸显在我国司法过程中逐渐确立的“未经审判不

,“,“,以自己的身份从事活动而产生的非职务责任。明确项目等”追究经济、行政责任”追究刑事责任”

完善我国农村土地整理法律责  三、任立法的思路

健全农村土地整理法律责任立法的立法体制  1.

可在我国农村土地整理部门法体系的构建过程中一并完善农村土地整理法律责任立法的立法体制。

()制定法律位阶相关规定。“构建一套以《中1

华人民共和国农村土地整理法》为核心辅以相关配套法规的完整农村土地整理部门法体系已是十分有

[10]

”必要。可考虑在未来的《中华人民共和国农村土

地整理法》中吸取《湖南省土地开发整理条例》和《河(北省土地开发整理管理办法》失效)的立法经验,通法律责任”专章予以原则性规定。明晰监管体过“

制,就主要监管部门和辅助监管部门予以界分,统一根据其不同属性的责任行为,就其应承担的行政责财产性责任和非财产性责任,作为责任和不作为责予以精练而清晰的概括。任,

)(制定行政法规位阶相关规定。可考虑在国2

中,依据法律位阶相关原则性规定就农村土地整理法律责任内容通过实施性规定予以细化,就不同类型的责任主体和不同属性的责任行为予以列举。明确规定:因农村土地整理具体操作程序中违反行政法规等行为而产生的行政责任;因严重违法行为构

监管部门名称表述。并针对不同类型的责任主体,者和适用者因职业、经历、性别、教育程度的不同而内涵的表述向立法接受者传递特定的无歧义性任、刑事责任和民事责任,职务责任和非职务责任,肃”

务院制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》“移交表述”和“通常表述”的基本表述语言,吸取3

。得定罪原则”和“正当法律程序原则”

厘清农村土地整理法律责任立法的立法内容3.

()明晰监管体制。农村土地整理法律关系作为1

既涉及行政法律关系又一种典型的经济法法律关系,

涉及民事法律关系。在行政法律关系中既涉及内部行政行为又涉及外部行政行为,在民事法律关系中既涉及平等主体之间的民事合同又涉及不平等主体之间的行政合同。除国土资源行政部门作为主管部门因我国农村土地整理资金主要源当然地参与其中外,

故相关财政部门、审计部门、纪检监察部门也自政府,

应参与其中,因此,我国农村土地整理监管体制应为“一元复合型”监管体制。“树立农村土地可持续利用以及土地生态环境保护的理念,强化相关立法,并坚

[]11

”以国土资源行政部门为主要监管部持严格执法。

役或二千元以下罚金,并责令恢复原状:一、未经许私自变更重划农地之使用者。二、违反依第九条可,

致妨害农地重划之实施者。三、以占规定之公告,

有、耕作、使用或其他方法,妨害农地重划计划之实”“第4有左列行为之一者,处三年以施者。0条规定:拘役或科或并科五千元以下罚金:一、下有期徒刑、

移动或毁损重划测量标椿,致妨害重划工程之设计、施工或重划土地之分配者。二、以强暴、胁迫或其他方法妨害重划工程之施工者。三、以堵塞、毁损或其”他方法妨害农路、水路之灌溉、排水或通行者。其一方面就责任行为予以了列明,另一方面在列明责任形式同时还指出了该责任形式的具体适用幅度。“““或科或并科”与“严肃处理”之比照,一年以下”二““千元以下”三年以下”五千元以下”与“追究刑事责

”“”!

门,对农村土地整理活动实行全过程监管;财政部门、任予以处罚之比照值得立法者深思

进而结合我国相关立法关于责任行为的11种审计部门、纪检监察部门为辅助监管部门,财政部门

表述,可将责任行为列举为4种:其一,在编制、审批

使用实施主要对政府拨付农村土地整理资金的预算、

农村土地整理规划中失误而导致损失的行为。其

审计部门主要对政府拨付农村土地整理资金的监管,

妨碍农村土地整理方案实施的行为。包括:以占二,

纪检运营绩效和农村土地整理项目的验收实施监管,

用、耕作、使用或其他方法妨碍方案实施的行为;移

监察部门主要对参与农村土地整理国家机关的主要

妨碍整理设计施工动或毁坏整理测量标桩的行为;

负责人员、直接责任人员和其他工作人员的行为实施

和土地分配的行为;以暴力、胁迫或其他方法妨碍整

用“国土资源行政部门”来统一如“国土监管。此外,

理施工的行为。其三,在实施农村土地整理过程中,

、“、“土地行政主管部门”国土资源管理部资源系统”

工程质量低劣而导致损失、滥用职权、徇私舞弊、玩

、“、“国土资源部门”国土资源行政主管部门”之类门”

忽职守、行贿、受贿、贪污、挪用整理资金的行为。其

的各种主要监管部门的名称表述。

整理后未经许可擅自变更土地用途的行为。四,

()、。就法律责任各构成要件予以概括列举因2

结合我国相关立法关于责任形式的11种表述,

责任主体、责任行为和责任形式在具体事例中的表

可将责任形式分为4类:其一,行政处分,针对参与

,现形式不同农村土地整理法律关系主体需承担的

农村土地整理国家机关的主要负责人员、直接责任

则不妨就责任主体不利法律后果可呈现多种组合,

人员、其他工作人员。包括:警告、记过、记大过、降

予以概括,就责任行为和责任形式予以列举。结合

撤职、开除。其二,行政处罚,针对参与农村土地级、

我国相关立法关于责任主体的9种表述,可将责任

整理社会团体的主要负责人员、直接责任人员、其他

主体概括为:农村土地整理行为人。当然该行为人

工作人员和以个人身份参与农村土地整理的公民。

在不同性质法律关系中表现各异,大致可分为3类:

包括:责令限期改正、通报批评、警告、罚款。其三,

参与农村土地整理国家机关的主要负责人员、直接

民事责任,针对以平等身份参与农村土地整理而形

责任人员、其他工作人员;参与农村土地整理社会团

停止拨款、终止成民事法律关系的3类主体。包括:

体的主要负责人员、直接责任人员、其他工作人员;项目、经济补偿、赔偿损失。其四,刑事责任,针对在以个人身份参与农村土地整理的公民。农村土地整理中涉嫌犯罪的3类主体。包括:罚金、

就责任行为和责任形式予以列举,可借鉴我国管制、拘役和3年以下有期徒刑。

农地重划条例》第八章“罚则”之台湾地区1980年《

参 考 文 献

第3农地重划条例》第39、40条的立法经验。《9条“规定:有左列行为之一者,处一年以下有期徒刑、拘

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第3期

91.

赵 谦:我国农村土地整理法律责任立法:不足与完善

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]():与法律制度变迁为视角[江西社会科学,J.200981520.-

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(责任编辑:刘少雷)

《土地管理法》涉及农村土地使用问题的部分条文

  第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

  全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
  任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
  国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。
  国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
  第九条国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。
  第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
  农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。
  第四十三条任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
  第四十四条建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。
  第六十条农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
  第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
  第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  

2010年土地管理法(最新全文)

土地管理法(最新全文)

目 录

第一章 总则

第二章 土地的所有权和使用权

第三章 土地利用总体规划

第四章 耕地保护

第五章 建设用地

第六章 监督检查

第七章 法律责任

第八章 附则

第一章 总则

第一条 为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。 国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

第二章 土地的所有权和使用权

第八条 城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

第九条 国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。 第十一条 农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第十二条 依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。

第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

第十六条 土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。

单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。

第三章 土地利用总体规划

第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制:

(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

(二)提高土地利用率;

(三)统筹安排各类、各区域用地;

(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。

乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。

第二十二条城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

第二十三条江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第二十四条各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。

第二十五条省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

第二十六条经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

第二十七条国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查,并提供有关资料。

第二十八条县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。

第二十九条国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计,定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。 土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

第三十条 国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。

第四章 耕地保护

第三十一条国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。

第三十二条县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第三十三条省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦。

第三十四条国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区,严格管理:

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

第三十五条各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第三十六条非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。 第三十八条国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。 第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。

第四十一条国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。

第四十二条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

第五章 建设用地

第四十三条任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第四十四条建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条征收下列土地的,由国务院批准:

(一)基本农田;

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

(三)其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

第四十九条被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。 第五十一条大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。 第五十二条建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。

第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准。

第五十四条建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:

(一)国家机关用地和军事用地;

(二)城市基础设施用地和公益事业用地;

(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;

(四)法律、行政法规规定的其他用地。

第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。

自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。

第五十六条建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行

政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年。

第五十八条有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。 第五十九条乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地,必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模,分别规定用地标准。

第六十一条乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 第六十四条在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物,不得重建、扩建。

第六十五条有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:

(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

(二)不按照批准的用途使用土地的;

(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

最新土地管理法修订送审稿全文

最新土地管理法全文

第一章 总 则

第一条(原第一条)【立法目的】

为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,合理开发利用土地资源,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

第二条(原第二条)【土地所有和使用基本制度】

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。根据国民经济和社会发展需要,对土地供应的总量、时序、结构实行宏观调控和市场化配置但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第三条(原第三条)【土地基本国策】

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。 - 1 -

各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

第四条(原第四条)【土地分类及用途管制原则】

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条(新增)【权利人合法权益受法律保护】

土地权利人的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

第六条(原第五条)【管理和责任主体】

国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,- 2 -

由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第七条(新增)【国家土地督察制度】

国家实行土地督察制度,对省、自治区、直辖市人民政府和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。

第八条(原第六条)【举报】

任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第九条(原第七条)【奖励】

在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

第二章 土地权利

第十条(新增)【土地权利种类】

土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

建设用地使用权人、土地承包经营权人、农用地使用权人和宅基地使用权人,对其依法取得的土地,享有占有、使用和收益的权利。

土地抵押权人依照法律规定享有优先受偿的权利。

- 3 -

地役权人依照地役权合同享有相应的权利。

任何单位和个人不得设立法律未规定的土地权利。

第十一条(原第八条)【国家和集体土地所有权的客体】

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

第十二条(原第九条)【土地使用和权利人义务】

国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十三条(原第十条)【集体土地所有权的行使】

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

第十四条(原第十四条)【集体土地承包经营权】

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用- 4 -

土地的义务。,土地承包关系保持稳定并长久不变。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条(原第十五条)【国有土地承包经营权】

国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

第十六条(新增)【集体土地承包经营权流转】

土地承包经营权人可以依法以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权。

土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质,不得改变土 - 5 -

地用途,不得损害土地承包经营权人的权益。

任何组织或者个人不得妨碍或者强迫承包方流转土地承包经营权。

第十七条(新增)【国有农用地使用权流转】

农用地使用权人可以依法以出租、互换、转让、股份合作等方式流转农用地使用权,或者经土地所有权人同意,向单位或者个人发包土地使用权。

第十八条(新增)【承包经营义务】

土地承包经营权人和农用地使用权人应当保护和合理开发利用土地,不得降低土地质量,不得挖砂、取土、弃耕或者撂荒。

第十九条(新增)【建设用地使用权分层设立】

建设用地使用权可以分别在地表、地上或者地下设立。

地铁、隧道、人行通道、地下街、地下车库、地下仓库、人防工程等地下的建(构)筑物及其附属设施使用的土地空间,可以设立建设用地使用权(地下)。过街天桥、高架道路、城市轻轨、跨河桥梁、空中走廊等空中建(构)筑物及其附属设施使用的土地空间,可以设立建设用地使用权(地上)。

第二十条(新增)【建设用地使用权取得方式】

建设用地使用权可以依法以出让、划拨、作价入股(出资)、转让、继承、租赁等方式取得。

建设用地使用权人应当按照法律规定合理开发和利用土地。 - 6 -

第二十一条(新增)【宅基地使用权】

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利,可以依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

第二十二条(新增)【规划限制】

使用土地的单位或者个人应当严格按照土地利用总体规划确定的土地用途、规模合理利用土地。确需改变土地用途的,应当依法报批。

第二十三条(原第十六条)【土地权利争议调处】

土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府调处解决。

单位之间的争议,由县级以上人民政府调处解决;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府调处解决。

调处达成协议的,由负责调处的人民政府出具调处意见书。 调处未达成协议的,当事人可以自收到调处终结书之日起,依法提起诉讼。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。

已经登记发证的土地发生权属争议的,依法通过异议登记等 - 7 -

程序处理。

涉及中央国家机关的土地权利争议,依照国家有关规定处理。 原第十二条 依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。

第三章 土地调查、登记和统计

第二十四条(原第二十七条)【国家土地调查制度】

国家建立土地调查制度。土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查,并提供有关资料。

第二十五条(原第二十八条)【评定土地等级】

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。

第二十六条(原第十三条)【国家实行土地登记制度】

国家实行土地统一登记发证制度,具体办法由国务院规定。 依法登记的土地的所有权和使用权权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

依法应当登记而未登记的土地,不得转让、出租、作价入股- 8 -

或者抵押。

第二十七条(新增)【登记效力】

土地权利的设立、变更和灭失,自登记时起生效,法律另有规定的除外。

第二十八条(新增)【土地先行登记制度】

土地权利依法登记的,其地上和地下建筑物、构筑物、附着物等附属物一并登记。未经依法登记的土地,其地上和地下建筑物、构筑物、附着物等土地附属物的所有权或者其他权利不得先行登记。

第二十九条(新增)【属地登记原则】

土地登记实行属地登记制度。

土地登记以县级行政区为登记区组织实施。设区的市人民政府可以将所辖市区内的土地实行统一登记。

第三十条(原第十一条)【发证机关】

农民集体所有的土地,由县级人民政府依据已确认的所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权及宅基地使用权登记造册,核发土地权利证书,确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

土地使用权人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发土地权利证书,确认使用权;其中,中央国家机关使 - 9 -

用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。

土地抵押权、地役权由县级人民政府土地行政主管部门登记造册,核发土地权利证书。

中央国家机关在地方的土地由国务院指定的部门确认使用主体和用途后登记。

确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第三十一条(新增)【土地统一登记系统】

国家建立统一的土地登记系统,各类土地登记结果应当依法进行汇交,土地登记资料可以依法公开查询。

第三十二条(原第二十九条)【土地统计制度】

国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计,定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

第三十三条(原第三十条)【动态监测】

国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态- 10 -

监测。

第四章 土地利用规划与计划

第三十四条(原第十七条)【土地利用总体规划编制依据、主体】

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第三十五条(原第十八条)【下级规划符合上级规划】

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量和基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

城市(镇)土地利用总体规划应当确定城市市(镇)区建设用地规模,划定城市建设用地扩展边界。

第三十六条(原第十九条)【规划编制原则】

土地利用总体规划按照下列原则编制:

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(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

(二)提高土地利用率;

(三)统筹安排各类、各区域用地;

(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第三十七条(原第二十条)【县、乡级规划明确土地利用分区】 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。 乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,予以公告。

第三十八条(新增)【征求意见、听证】

各级土地利用总体规划报送审批前,组织编制机关应当依法将土地利用总体规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家等有关方面的意见。公告的时间不得少于三十日。

第三十九条(原第二十一条)【规划审批主体】

土地利用总体规划实行分级审批。

全国土地利用总体规划、跨省域土地利用总体规划,以及省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。

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本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。

第四十条(原第二十二条)【与城乡规划的关系】

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

第四十一条(原第二十三条)【与专项规划的关系】

江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第四十二条(原第二十六条)【土地利用总体规划的修改】 经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

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经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

有下列情形之一的,可以向原批准机关申请修改土地利用总体规划:

(一)因国务院或者省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目,需要修改土地利用总体规划的;

(二)因行政区划调整或者城镇迁址,需要修改土地利用总体规划的;

(三)因土地利用的自然、社会和经济条件发生重大变化,需要修改土地利用总体规划的;

(四)规划审批机关认为应当修改土地利用总体规划的其他情形。

土地利用总体规划修改,应当确保上级土地利用总体规划确定的各项约束性用地控制指标不变。

第四十三条(原第二十四条)【土地利用计划管理】

各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总- 14 -

量控制。

土地利用年度计划包括新增建设用地、土地整治及耕地保有量等计划指标。

土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。

第四十四条(原第二十五条)【政府向人大报告土地利用年度计划执行情况】

省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

第五章 耕地保护

第四十五条(新增)【耕地保护目标责任制】

保证土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积不减少是地方各级人民政府的基本责任。

省、自治区、直辖市人民政府应当建立耕地保护工作制度,采取措施,将耕地保护责任目标落实到县(市、区)、乡(镇)人民政府,并每年向同级人民代表大会报告耕地保护目标落实情况。

第四十六条(新增)【耕地保护责任目标考核】

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门组织 - 15 -

对下级人民政府落实耕地保护责任目标情况进行考核。

第四十七条(新增)【耕地保护补贴制度】

国家实行耕地保护补贴制度,设立耕地保护基金,根据各地区耕地保护数量、质量以及耕作状况,给予补贴。耕地保护补贴应当使耕地承包经营权人受益。补贴办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

补贴费用由市、县人民政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

第四十八条(原第三十二条)【耕地表土剥离】

县级以上地方人民政府应当按照有关规定可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第四十九条(原第三十五条)【改良土壤】

各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第五十条(原第三十四条第一款、第四款)【基本农田保护制度】 国家实行基本农田保护制度。各级人民政府应当加强对基本农田的保护,确保本行政区域内的基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级- 16 -

人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门,根据土地利用总体规划划定基本农田。

第五十一条(原第三十四条)【基本农田保护区划定】

国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区,实行永久性保护,严格管理:

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界。

不得将低等劣质耕地以及不适宜粮食生产的耕地划为基本农田。

第五十二条(新增)【基本农田三落实】

划定的基本农田,应当落实到图件、地块和农户,向社会公开。

未经批准,任何单位或者个人不得占用或者改变基本农田用 - 17 -

途。

第五十三条(新增)【基本农田只增不减】

国家鼓励扩大基本农田规模,提高集约水平和利用效率,优化耕地,改良和提高基本农田质量,建设相关设施。

各级地方人民政府应当根据本地区经济发展和建设需求,对基本农田建设进行合理布局。基本农田保护区内的基本农田只能增加,不得减少。

第五十四条(原第三十六条)【禁止占用搞建设,禁止基本农田养鱼等】

非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第五十五条(原第三十一条)【占用耕地补偿制度】

国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦补多少”的原则,由占用耕地者的单位负责开垦补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦补充或者开垦补充的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费补充费用,专款用于开垦补充新的耕地。 - 18 -

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。

第五十六条(原第三十三条)【耕地占补平衡制度】

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦补充与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。

个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦补充耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦补充耕地的数量,进行易地开垦补充。

第五十七条(新增)【先补后占】

建设占用耕地实行先补后占制度。

占用耕地者自行补充耕地的,经县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门验收合格后,方可办理用地手续。

占用耕地者缴纳耕地补充费用的,由收取补充费用的人民政府负责补充耕地,并经上级人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门验收合格后,方可办理用地手续。

各省、自治区、直辖市人民政府根据需要,建立土地整治项 - 19 -

目储备库。

第五十八条(原第三十七条)【闲置处理】

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种。已经恢复耕种的,如果需要继续使用该土地进行建设,应当依法进行青苗补偿。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。

第六章 土地整治

第五十九条(新增)【土地整治定义】

国家实行土地整治制度,对低效利用和不合理利用的土地进行整理,对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行复垦,对未利用土地进行开发,提高土地利用率和产出率。

国务院土地行政主管部门统一负责土地整治的规划、管理和监督。

第六十条(原四十一条)【土地整理】

国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

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地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。

农村宅基地和村庄整理所腾出的土地,应当优先复垦为耕地。 第六十一条(原第四十二条)【土地复垦义务人】

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地者单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦,承担复垦义务,并依据经土地行政主管部门审查通过的土地复垦方案,提取土地复垦资金,专项用于土地复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。

没有履行复垦义务的,不得通过建设项目竣工验收;不予批准新的建设用地和采矿权。

复垦的土地应当优先用于农业。

第六十二条(新增)【破坏他人土地补偿机制】

用地者破坏其他单位或者个人使用的土地的,除负责复垦外,还应当向遭受损失的单位或者个人支付土地损失补偿。

第六十三条(原第三十九条)【开发未利用地】

开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

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第六十四条(原第四十条)【开发国有四荒地】

开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。使用期限最长不得超过70年。

一次性开发600公顷以上的,由国务院批准;600公顷以下的,按照省、自治区、直辖市的规定,由县级以上地方人民政府批准。

第六十五条(新增)【土地整治重大工程】

土地整治实行项目管理。国家鼓励各省、自治区、直辖市依据全国土地利用总体规划和土地整治规划确定的土地整治重大工程,建设具有区域特点的土地整治重大项目。对承担整治项目的单位实行资质管理。

第六十六条(新增)【项目资金】

各级人民政府应当加强土地整治专项资金收缴和使用管理。耕地补充费用、新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入用于农业土地开发部分等专项资金应当统筹使用,专项用于基本农田建设、保护和土地整治,并确定责任部门。

国家鼓励扩大土地整治资金渠道,引导社会资金投入土地整治,实行市场化运作。

第六十七条(新增)【权属管理和公众参与】

土地整治必须尊重土地权利人的意愿,切实维护土地权利人的合法权益。县、乡(镇)人民政府应当加强土地整治的权属管理,- 22 -

准确界定各项土地权利,合理分配土地权益。土地权属调整不得损害农民土地承包经营权。

原第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第七章 土地征收征用

第六十八条(新增)【征收土地范围】

为了公共利益的需要,进行下列建设,需要使用集体所有土地的,依法征收为国有:

(一)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,国家实施城市规划进行建设;

(二)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。

公益性项目用地目录另行制定。

在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的,依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。

第六十九条(原第四十七条)【征收土地补偿标准】

征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收农民 - 23 -

集体所有的土地,应当按照同地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿,维护农民的合法权益。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合- 24 -

因素确定,经省、自治区、直辖市人民政府批准后公布,报国务院土地行政主管部门备案,作为实施土地征收补偿的依据。

国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。征收土地的补偿费用标准应根据当地社会经济发展水平适时进行调整。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由市、县人民政府制定,报省、自治区、直辖市人民政府备案。

第七十条(原第四十六、四十八条)【征收土地程序】

征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。市、县人民政府在申报征收土地前,应当拟订征收方案,确定拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径,将有关事项向被征收土地的农民公告。

对拟征收土地现状的调查结果、安置方案须经被征收土地农村集体经济组织和农户确认,并签订土地征收补偿安置协议。被征收土地的农民提出申请的,市、县人民政府土地行政主管部门应当依照有关规定组织听证。被征收土地的农民知情、确认的有关材料应当作为征收土地报批的必备材料。

国家征收土地的,依照法定程序批准后,土地征收项目依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告,并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内, - 25 -

持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征收土地补偿登记。

第七十一条(新增)【征收土地补偿争议裁决】

被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的,由市、县人民政府协调;协调不成的,由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决。对裁决程序有异议的,可以自接到裁决决定之日起十五日内,向人民法院起诉。

征收土地补偿争议不影响征收土地的实施。

第七十二条(原第四十九条)【征收土地补偿费的分配与监管】 征收土地补偿费归农村集体经济组织和被征收土地的农民所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。省、自治区、直辖市人民政府要制定征收土地费用的分配和监督使用办法。

被征收土地的农村集体经济组织应当将征收土地补偿费的收支和分配情况,向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位和农民的征收土地补偿费用和其他有关费用。

第七十三条(新增)【被征收土地农民社会保障制度】

国家建立被征收土地的农民的社会保障制度。

省、自治区、直辖市应当制订和公布本行政区域内各县(市、- 26 -

区)被征收土地农民的社会保障标准,并根据经济社会发展水平适时进行调整。

市、县人民政府应当具体落实被征收土地的农民的社会保障方案和措施,建立被征收土地的农民的社会保障基金,将被征收土地的农民纳入社会保障。

第七十四条(原第五十条)【征收土地中的就业安置】

地方各级人民政府应当采取扶持措施,安排失地农民就业,支持被征收土地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。

第七十五条(新增)【征用土地】

因抢险、救灾等紧急需要,可以依法对单位和个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地实行征用并给予补偿。

征用土地使用后,应当恢复原状,交还原土地使用者,并根据土地权利人利益受损情况,分别给予土地被征用期间实际收益损失补偿、土地毁损或者恢复补偿。

征用土地补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。 第七十六条(新增)【征地中的农村房屋拆迁补偿制度】

征收或征用土地涉及拆迁农民房屋的,应当向被拆迁人支付拆迁补偿,保障其居住条件。补偿方式采取货币补偿或者房屋安置,补偿标准由市、县人民政府制定,报省、自治区、直辖市人民政府备案。

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第八章 建设用地

第七十七七条(原第四十四第一款、五十二条)【土地用途转用许可制度】

国家实行土地用途转用许可制度。建设占用土地,涉及农用地或者未利用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批土地用途转用许可手续。

建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。未经土地用途转用许可的,有关部门不得批复建设项目可行性研究报告、核准项目申请报告。

第七十八八条(原第四十四条)【土地用途转用许可批准和监管】

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。 下列用地的土地用途转用许可由国务院土地行政主管部门批准;

(一)需报国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的建设项目;

(二)涉及占用基本农田的建设项目。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用- 28 -

年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。前款规定以外的其他建设用地的土地用途转用许可,由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门批准,报国务院土地行政主管部门备案。其中,乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内的土地用途转用许可由省、自治区、直辖市人民政府授权设区的市人民政府土地行政主管部门批准,报省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门备案。

国务院土地行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门应当采取措施,对下级土地行政主管部门作出的土地用途转用许可实施情况进行监督管理;根据需要,上级土地行政主管部门可以组织对下级土地行政主管部门报送备案的土地用途转用许可项目的实施情况进行核查。

第七十九条(新增)【土地用途转用许可审查内容】

土地用途转用许可机关办理土地用途转用许可时,对建设项目用地是否符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地标准等情况进行审查。

第八十条(原第四十五条)【征收土地审批权限】

征收下列土地的,由国务院批准:

(一)基本农田;

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

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(三)其他土地超过七十公顷的。

国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的建设项目,占用基本农田的建设项目,需要征收农民集体所有土地的,由国务院批准。

征收前款规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第八十一条(新增)【征收土地审查内容】

征收土地审批机关审查以下内容:

(一)征收土地的目的、依据;

(二)征收土地的用途、规模;

(三)征收土地补偿所适用的标准;

(四)征收土地补偿安置资金和社会保障资金的落实情况。 第八十二条(原第五十三条)【建设用地供应审批】

经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民- 30 -

政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准。

第八十三条(新增)【批后监管】

县级以上人民政府土地行政主管部门应当完善相关制度,加强建设用地审批后用地情况的监督管理,保障土地利用总体规划和土地利用年度计划的实施。

第八十四条(原第五十五条)【土地使用费收缴、使用】

以出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地建设用地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。

农用地或者未利用地转为建设用地的,市、县人民政府应当提取规定数额的新增建设用地土地有偿使用费,在土地用途转用许可前按照规定先行上缴。

新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,专项用于耕地开发土地整治和耕地保护。

第八十五条(原第五十九条)【乡村建设用地要求】

乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第 - 31 -

六十二条的按规定办理审批手续。

第八十六条(原第六十一条)【乡村公益用地审批】

乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地或者未利用地的,依照本法第××条的规定办理审批手续。

第八十七条(原第五十四条)【划拨用地】

建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:

(一)国家机关用地和军事用地;

(二)保障性住房用地;城市基础设施用地和公益事业用地;

(三)涉及国家安全、社会公共秩序的特殊用地国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;

(四)法律、行政法规规定的其他用地。

以划拨方式使用国有土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发《国有建设用地划拨决定书》。

第八十八条(新增)【集体建设用地流转范围】

依法取得的农村集体建设用地使用权,经所在地县级人民政府批准,可以出让、租赁、入股、作价出资等方式,用于非公益- 32 -

性项目,但土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地使用权,非因企业破产、兼并等情形不得转让。

第八十九条(原第六十二条)【宅基地标准和审批】

农村村民一户只能拥有一处宅基地申请一处符合法定面积标准的宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。其中,涉及占用农用地或未利用地的,依照本法第xx条的规定办理审批手续。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 第九十条(新增)【宅基地的使用】

宅基地只能分配给本集体组织成员。

宅基地因自然原因灭失的,对失去宅基地的集体组织成员,应当重新分配宅基地。

宅基地使用权人经本集体组织同意,在保障基本居住条件的前提下,可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后,再申请宅基地的,不予批准。

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国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给予奖励。

第九十一条(原第五十七条)【临时用地审批】

建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过二年。

第九十二条(原第三十七条)【土地闲置】

已经办理审批手续的非农业建设占用耕地和已经取得建设用地使用权的单位和个人闲置土地,一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳土地闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的建设用地土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内,以出让方式取得的国家土地使用权闲置的,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办- 34 -

理。

原第四十三条 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

原第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

原第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划的建设用地,以兴办企业或者与其他单位、个人以建设用地使用权入股、联营等形式共同举办企业应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地,必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模,分别规定用地标准。

原第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取 - 35 -

得建设用地的企业,因破产、兼并等情形,使用权依法发生转移的除外。

第九章 土地交易

第九十三条(新增)【建设用地有偿使用】

国家依法实行建设用地有偿使用制度。但是,法律规定的划拨国有建设用地以及利用本集体建设用地建设乡(镇)村公共设施、公益事业用地、农村村民住宅用地的除外。

建设用地有偿使用方式包括:出让、租赁、作价出资或者入股。

第九十四条(新增)【土地市场】

县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场。

国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁,必须通过统一的土地市场以公开的方式进行。

土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场。

第九十五条(新增)【建设用地使用权有偿取得方式】

国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁,可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等方式出让。

商品住宅建设应当使用国有建设用地。

第九十六条(新增)【建设用地使用权转让】

- 36 -

建设用地使用权的转让,应当符合法律规定,签订转让合同,办理变更登记。

未按建设用地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的,建设用地使用权不得转让。

第九十七条(新增)【建设用地使用权年期】

国有建设用地和集体建设用地使用权采取出让和租赁的国有建设用地和集体建设用地使用权有偿使用的年期,其最高年限按照下列用途确定:

(一)采用出让方式的,居住用地七十年,其他用地五十年;

(二)采用租赁方式的,年限最高不超过十五年;

(三)采用作价出资或者入股方式的,年限参照出让方式确定。 采用租赁方式的,最高年限确需超过十五年,需报经所在地的省级人民政府批准。

第九十八条(新增)【签订合同】

建设用地使用权的出让、租赁,应当签订书面出让、租赁合同。

国有建设用地使用权出让、租赁合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。

集体建设用地使用权出让、租赁合同由土地所有权人与土地使用者签订,报县级人民政府土地行政主管部门批准。

第九十九条(新增)【土地价格评估、申报制度】

- 37 -

国家实行土地价格评估、申报制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同有关部门依据国务院土地行政主管部门的规定,定期制定和公布基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。

转让建设用地使用权,应当向县级以上人民政府土地行政主管部门如实申报成交价格。

转让国有建设用地使用权价格明显低于市场价格时,市、县人民政府有权优先购买。

国家实行土地价格评估人员执业资格认证制度。土地价格评估应当遵循公正、公平、公开的原则,按照国家规定的技术规范进行。

第一百条(新增)【集体土地流转收益】

集体建设用地使用权出让、租赁的收益,归拥有集体土地所有权的农民集体所有;集体建设用地使用权转让和转租的收益,归原集体建设用地使用权人;出让、租赁合同另有约定的,依照约定。

集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配,由集体成员约定,使用情况应当向集体成员公开。

第一百零一条(原第五十六条)【土地用途改变规定】

建设单位使用国有建设用地或者集体建设用地土地的,应当按照建设用地土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建- 38 -

设用地土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

第一百零二条(原第六十四条)【不得改扩建】

在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物,不得重建、扩建。

第一百零三条(新增)【建设用地使用权续期】

建设用地使用权出让、租赁合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该宗土地的以外,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同,支付建设用地使用权出让金等相关费用。

住宅建设用地使用权期限届满的,按国家有关规定自动续期。 非住宅建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的,无偿收回建设用地使用权,地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理,有约定的,按约定处理;没有约定或约定不明确的,地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回,按照评估价格给予补偿。

第一百零四条(原第五十八条)【国有建设用地使用权收回】 有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经 - 39 -

原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有建设用地土地使用权:

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有建设用地土地使用权的,对建设用地土地使用权人应当给予适当补偿。

第一百零五条(原第六十五条)【集体建设用地使用权收回】 有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回集体建设用地土地使用权:

(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

(二)不按照批准的用途使用土地的;

(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的;

(四)集体建设用地使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对建设用地土地使用权人应当给予适当补偿。

第一百零六条(新增)【土地储备制度】

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国家建立土地储备制度。市、县人民政府应当将符合土地利用规划的经整理、收购或者依法收回的国有土地,纳入政府储备,进行必要的前期开发,使之具备供应和建设用地条件。

第十章 国家土地督察与监督检查

第一百零七条(新增)【督察机构】

国家土地总督察对省、自治区、直辖市人民政府以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

国家土地总督察根据工作需要,向地方派驻国家土地督察机构,代表国家土地总督察履行监督检查职责。国家土地督察机构可以适时向其督察范围内的地方人民政府派出督察专员和工作人员进行巡视与督察。

第一百零八条(新增)【督察职权】

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构依法监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等。

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构应当针对督察地区的土地管理情况,提出改进土地利用和管理工作的建议。

对监督检查中发现的问题,派驻地区的国家土地督察机构应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的,由国家土地总督察依照有关规定责令限期 - 41 -

整改;整改期间,暂停被责令限期整改地区的土地用途转用许可和土地征收的受理和审批。

第一百零九条(新增) 【督察措施】

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构在监督检查中,可以采取必要的形式进行督察。在督察过程中要求有关地方人民政府提供文件资料、就有关问题作出解释和说明、开展实地调查和核实,被监督检查的地方人民政府应当予以配合。

第一百一十条(原第六十六条第一款)【监督检查主体】

县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规贯彻执行情况的行为进行监督检查,依法制止和查处土地违法行为。

第一百一十一条(原第六十九条)【各部门配合义务】

有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合,并提供工作方便,不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。县级以上人民政府应当组织公安、城乡规划等部门,协助土地行政主管部门制止和查处土地违法行为。

第一百一十二条(原第六十六条第二款)【执法人员要求】 县级以上人民政府土地行政主管部门应设置专门机构和队伍,确定人员,从事土地管理监督检查工作。

土地管理监督检查工作人员应当熟悉土地管理法律、法规,忠- 42 -

于职守、秉公执法。

土地管理监督检查工作人员应当经过培训,经考核合格,取得执法证件后,方可从事土地管理监督检查工作。

第一百一十三条(新增)【事前发现】

土地管理监督检查实行土地执法动态巡查制度,及时发现、制止土地违法行为。

第一百一十四条(新增)【执法手段】

土地管理监督检查应当运用技术手段开展执法检查,对土地违法行为进行全面、准确监控。

第一百一十五条(原第六十七条)【监督检查措施】

县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:

(一)要求被检查的有关单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料,进行查阅或者予以复制;

(二)要求被检查的有关单位或者个人就有关土地权利的问题作出解释或说明;

(三)进入被检查单位或者个人非法占涉嫌违法用的土地的现场进行查看或勘测。

第一百一十六条(原六十七条第四项)【监督检查措施】

县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令有关单位或者个人停止、改正违反土地管理法律、法规的行为。拒不停止、改 - 43 -

正的,公安部门配合土地行政主管部门查封施工现场,并通知有关部门采取必要措施。

第一百一十七条(原第六十八条)【出示执法证件】

土地管理监督检查人员履行职责,需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的,土地行政主管部门监督检查工作人员履行监督检查职责时,应当出示土地管理监督检查执法证件,被监督检查的单位和人员应当予以配合,不得阻碍依法进行的监督检查活动。

第一百一十八条(原七十条)【处分建议】

县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理。

第一百一十九条(原第七十一、七十二条)【行政不作为和错误作为处理】

县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当依法给予行政处罚或者行政处分。

依照本法规定应当给予行政处罚,而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府土地行政主管部门有权责令有- 44 -

关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚,并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

土地行政主管部门作出的行政处罚决定或者提出的处分建议有明显或重大错误的,上级人民政府土地行政主管部门应当责令撤销或者直接予以撤销,并责令有关土地行政主管部门重新作出行政处罚决定或者提出处分建议。

第十一章 法律责任

第一百二十条(原第七十八条)【违反土地管制的责任】

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,未办理土地用途转用许可手续或者采取欺骗手段骗取土地用途转用许可手续,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,由作出处罚决定的土地行政主管部门组织拍卖,拍卖不成的,可以由县级以上人民政府责成有关部门拆除其建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地,多占的土地以2015年江西大学生村官考试农村工作知识:土地管理法律宣传常识

农村工作知识是大学生村官/村干部考试重要考点之一,本篇为乡(镇)村基层干部土地管理法律宣传常识。

1、我国土地基本国策是什么?

答:我国对保护土地这一基本国策的原则规定:十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

2、“十一五”期间,我国耕地保有量是多少?

答: “十一五”期间,我国耕地保有量不得少于18亿亩,中央政府确定,“十一五”期间全国耕地保有量不得少于1.2亿公顷(18亿亩)。这是“十一五”规划的一个约束性指标,是不可逾越的一条“红线”。

3、我国土地资源的国情是什么?

答:近年来由于生态退耕地、农业结构调整、灾害损毁、建设占用等诸多因素,我国耕地面积逐年减少。耕地总量1996年为19.51亿亩,2005年减少到18.31亿亩,人均耕地仅有1.40亩,不到世界平均水平的40%。目前,我国耕地质量总体呈现下降趋势。建设用地占用耕地较多的地区集中在东中部地区,补充的耕地质量比较差。要保证13亿人的粮食安全,保障经济社会可持续发展,就必须实行最严格的耕地保护制度

4、怎么样才能做到节约集约用地?

答:人多地少的基本国情,决定了我国在土地利用上必须走节约集约的路子。所以,我们必须坚持落实科学发展观,促进经济社会可持续发展;必须坚持“节流”与“开源”并举,把节约集约放在首位;必须坚持宏观调控与市场配置相结合;必须坚持严格管理与健全激励机制相结合;必须坚持因地制宜,改革创新。

5、对破坏耕地行为怎么样处罚?

对破坏耕地行为的处罚有三种:

一是责令限期改正或者治理。即由作出处罚决定的土地行政主管部门责令违法者自行纠正其违法行为,并责令其在一定期限内对其违法行为所造成的后果采取措施进行治理,以减轻其违法行为所造成的后果。

二是罚款。对于破坏耕地的行为,可以并处罚款。罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

三是型事责任。如果破坏耕地的行为触犯《刑法》,构成破坏耕地罪,就要依法追究其刑事责任。

6、非法占用耕地罪的定罪量刑标准是什么?

答:根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条的规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照《刑法》第342条的规定,以非法占用耕地罪定罪,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;

(1)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上;

(2)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

7、城镇居民在农村购置宅基地应承担的法律责任是什么?

答:严城镇居民在农村购置宅基地。严为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。其占用的宅基地以非法占用土地论处。

8、农村村民哪些情形可以申请宅基地?

答:农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地:(1)因结婚原因,确需建新房分户的;(2)原住宅影响村镇规划或因国家、集体建设需搬迁的;(3)因自然灾害等原因,需要新建住宅的;(4)经市、区人民政府批准回原藉落户定居,农村确无住房的。

9、农村村民宅基地面积限额是多少?

答:农村村民建住宅,必须符合乡(镇、办事处)土地利用总体规划,结合旧村改造,充分利用原有的宅基地、村内空闲地和荒地,严格控制占用农用地。根据《四川省实施办法》第五十二条农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米;3人以下的户按3人计算,4人的户按4人计算,5人以上的户按5人计算。其中,民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加,具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定。扩建住宅所占的土地面积应当连同原宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用农用地以外的土地的,用地面积可以适当增加,增加部分每户最多不得超过30平方米。

10、农村村民哪些情形不能申请使用宅基地?

答:农村村民属于下列情形之一的,不予批准使用宅基地:(1)非本村村民;(2)出卖、出租住房或将住宅改为经营场所又申请宅基地的;(3)原有宅基地能够解决分户需要或一户多宅的;(4)村内有空闲地又占用农用地的;(5)不符合村庄建设规划的;(6)其他不宜批准的。

11、农村村民建住宅报批程序是什么?

答:(1)村民向村民委员会提出申请;(2)村民委员会根据村庄规划和当年宅基地用地计划,召开村民会议或村民代表大会依法通过并予以公布。公布期满无异议,将拟定建户名单、位置、面积,报乡镇人民政府或办事处审查;(3)经乡级人民政府或办事处同意后,向国土资源部门申请预审;(4)持国土资源部门预审批准文件和《建筑规划用地许可证》报县以上人民政府审核批准;(5)经依法批准的宅基地,村民委员会应及时将审批结果张旁公布。

经批准使用的宅基地,须由国土资源管理部门按照批准的面积和位置,到现场划线定界后建房户方可施工。住宅建成后,由国土资源管理部门对实际用地进行复核,与批准文件相符的,由县级以上国土资源部门审核后,报县级以上人民政府登记造册,核发《集体土地建设用地使用证》,确定土地使用权。

宅基地使用权发生转移的,应当依照法律程序办理土地使用权变更登记手续。

12、村委会(村集体组织)安排宅基地应注意哪些问题?

答:村民建房安排宅基地,要充分利用原有的宅基地、村内空闲地,严格控制新建住宅占用耕地,严占用基本农田。对“一户多宅”和空置住宅,要求必须腾退多余宅基地。新建住宅后应退出宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。按规划需占用农用地的,由村委会(村集体组织)统一组织到国土资源部门办理农用地转用报批手续,占用耕地还应按照“占补平衡”的原则,开发数量和质量相当的耕地。

14、农村村民未经批准占用土地建房要承担的法律责任是什么?

答:村民未经县级以上人民政府批准违法占地建房的,依据《中华人民共和国土地管理法》

第77条之规定,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

最新农村土地承包法全文

最新农村土地承包法全文 来源: 作者: 日期:10-04-15 中华人民共和国主席令

(第73号)

《中华人民共和国农村土地承包法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过,现予公布,自2003年3月1日起施行。

中华人民共和国主席 江泽民

2002年8月29日

中华人民共和国农村土地承包法

(2002年8月29日第九届全国

人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)

目录

第一章 总则

第二章 家庭承包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第二节 承包的原则和程序

第三节 承包期限和承包合同

第四节 土地承包经营权的保护

第五节 土地承包经营权的流转

第三章 其他方式的承包

第四章 争议的解决和法律责任

第五章 附则

1

第一章 总则

第一条 【立法目的】为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制定本法。

第二条 【定义】法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。

第三条 【土地承包方式】国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

第四条 【土地所有权不变】国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。 农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。

第五条 【保护土地承包权】农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

第六条 【保护妇女土地承包权】农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

第七条 【土地承包原则】农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则,正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。

第八条 【承包后合理利用】农村土地承包应当遵守法律、法规,保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。 国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入,培肥地力,提高农业生产能力。

第九条 【保护承包双方合法权益】国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。

2

第十条 【保护承包权流转】国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

第十一条 【各级行政主管部门职责】国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责,负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

第二章 家庭承包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第十二条 【发包方】农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

第十三条 【发包方权利】发包方享有下列权利:

(一)发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地;

(二)监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地;

(三)制止承包方损害承包地和农业资源的行为;

(四)法律、行政法规规定的其他权利。

第十四条 【发包方义务】发包方承担下列义务:

(一)维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同;

(二)尊重承包方的生产经营自主权,不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动;

(三)依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务;

3

(四)执行县、乡(镇)土地利用总体规划,组织本集体经济组织内的农业基础设施建设;

(五)法律、行政法规规定的其他义务。

第十五条 【承包方】家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。 第十六条 【承包方权利】承包方享有下列权利:

(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;

(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;

(三)法律、行政法规规定的其他权利。

第十七条 【承包方义务】承包方承担下列义务:

(一)维持土地的农业用途,不得用于非农建设;

(二)依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害;

(三)法律、行政法规规定的其他义务。

第二节 承包的原则和程序

第十八条 【承包原则】土地承包应当遵循以下原则:

(一)按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利;

(二)民主协商,公平合理;

(三)承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;

(四)承包程序合法。

第十九条 【承包程序】土地承包应当按照以下程序进行:

(一)本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;

(二)承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案; 4

(三)依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案;

(四)公开组织实施承包方案;

(五)签订承包合同。

第三节 承包期限和承包合同

第二十条 【承包期】耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

第二十一条 【承包合同内容】发包方应当与承包方签订书面承包合同。 承包合同一般包括以下条款:

(一)发包方、承包方的名称,发包方负责人和承包方代表的姓名、住所;

(二)承包土地的名称、坐落、面积、质量等级;

(三)承包期限和起止日期;

(四)承包土地的用途;

(五)发包方和承包方的权利和义务;

(六)违约责任。

第二十二条 【承包合同生效】承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

第二十三条 【承包经营权证】县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。

颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,除按规定收取证书工本费外,不得收取其他费用。

第二十四条 【不得随意变更承包合同】承包合同生效后,发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除,也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。

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第二十五条 【不得利用职权干涉土地承包】国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。

第四节 土地承包经营权的保护

第二十六条 【承包权的合理收回】承包期内,发包方不得收回承包地。 承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。

承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。 承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。

第二十七条 【承包权的合理调整】承包期内,发包方不得调整承包地。 承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。

第二十八条 【可用于调整承包的土地】下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:

(一)集体经济组织依法预留的机动地;

(二)通过依法开垦等方式增加的;

(三)承包方依法、自愿交回的。

第二十九条 【自动交回承包地】承包期内,承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的,应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。

第三十条 【妇女婚姻状况变更不影响承包权】承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。

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第三十一条 【承包继承】承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。 林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。

第五节 土地承包经营权的流转

第三十二条 【承包权流转方式】通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

第三十三条 【流转原则】土地承包经营权流转应当遵循以下原则:

(一)平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;

(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;

(三)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;

(四)受让方须有农业经营能力;

(五)在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。

第三十四条 【流转主体自主权】土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

第三十五条 【发包方不得单方解除合同】承包期内,发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款。

第三十六条 【流转费用及收益归属】土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

第三十七条 【流转合同的签订、备案及内容】土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。

土地承包经营权流转合同一般包括以下条款:

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(一)双方当事人的姓名、住所;

(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级;

(三)流转的期限和起止日期;

(四)流转土地的用途;

(五)双方当事人的权利和义务;

(六)流转价款及支付方式;

(七)违约责任。

第三十八条 【流转合同登记】土地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记,不得对抗善意第三人。

第三十九条 【一定期限内的转包不影响原承包关系】承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方,承包方与发包方的承包关系不变。

承包方将土地交由他人代耕不超过一年的,可以不签订书面合同。

第四十条 【承包权互换】承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。

第四十一条 【经营权转征后原承包关系终止】承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,由该农户同发包方确立新的承包关系,原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

第四十二条 【经营权入股】承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。

第四十三条 【流转补偿】承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。

第三章 其他方式的承包

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第四十四条 【其他承包方式的法律适用】不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章规定。

第四十五条 【承包合同内容的协商】以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。

第四十六条 【承包或股份经营】荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营,也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。

承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的,应当遵守有关法律、行政法规的规定,防止水土流失,保护生态环境。

第四十七条 【优先承包权】以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。

第四十八条 【本集体经济组织以外单位、个人的承包】发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后,再签订承包合同。

第四十九条 【允许承包流转】通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

第五十条 【允许承包继承】土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包。

第四章 争议的解决和法律责任

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第五十一条 【承包纠纷解决方式】因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。

第五十二条 【不服仲裁的起诉】当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的,可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。

第五十三条 【侵权民事责任】任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的,应当承担民事责任。

第五十四条 【发包方的侵权责任】发包方有下列行为之一的,应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任:

(一)干涉承包方依法享有的生产经营自主权;

(二)违反本法规定收回、调整承包地;

(三)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;

(四)假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转;

(五)以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包;

(六)将承包地收回抵顶欠款;

(七)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权;

(八)其他侵害土地承包经营权的行为。

第五十五条 【违规约定无效】承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。

第五十六条 【违约责任】当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。

第五十七条 【强迫流转无效】任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的,该流转无效。

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第五十八条 【流转收益的退还】任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的,应当退还。

第五十九条 【刑事责任】违反土地管理法规,非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任;造成他人损害的,应当承担损害赔偿等责任。

第六十条 【承包方的违法责任】承包方违法将承包地用于非农建设的,由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。

承包方给承包地造成永久性损害的,发包方有权制止,并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。

第六十一条 【国家机关及其工作人员的违法责任】国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包,变更、解除承包合同,干涉承包方依法享有的生产经营自主权,或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为,给承包方造成损失的,应当承担损害赔偿等责任;情节严重的,由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章 附则

第六十二条 【本法施行前的承包效力】本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,包括承包期限长于本法规定的,本法实施后继续有效,不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。

第六十三条 【机动地】本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。 本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。

第六十四条 【实施办法】各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

第六十五条 【施行日期】本法自2003年3月1日起施行。

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发布部门:全国人大常委会 发布日期:2002年08月29日 实施日期:2003年03月01日 (中央法规)

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湖北省农村扶贫条例(全文)

湖北省农村扶贫条例(全文)

(2009年11月25日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)

湖北省人民代表大会常务委员会公告

(第一百零五号)

《湖北省农村扶贫条例》已由湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2009年11月25日通过,现予公布,自2010年2月1日起施行。

湖北省人民代表大会常务委员会

2009年11月25日

第一章 总 则

第一条 为了促进和规范农村扶贫工作,加快贫困地区经济、社会、文化、生态建设,提高贫困地区人民生活水平,缩小城乡和区域发展差距,促进经济社会全面、协调、可持续发展,根据本省实际,制定本条例。

第二条 本省行政区域内的农村扶贫活动适用本条例。

本条例所称农村扶贫,是指各级人民政府通过资金、物资、教育、科技、文化、卫生、人才、社会保障等方面的支持,帮助农村贫困地区科学合理开发利用自然资源、人力资源,改善生存与发展环境,提高农村贫困人口综合素质和自我发展能力的扶持活动。

第三条 农村扶贫应当坚持开发式扶贫方针,坚持以人为本、政府主导、统筹规划、社会参与、群众自立、因地制宜、持续发展的原则,实现开发式、开放式、救济式扶贫相结合,农村扶贫与资源保护、生态建设相结合,增强贫困地区和贫困人口自我发展能力。

第四条 全面做好农村扶贫工作,并将国务院确定的农村扶贫重点县(市、区)和省人民政府确定的农村扶贫重点县(市、区)、乡(镇)、村列为农村扶贫重点范围。

贫困标准和农村扶贫范围由省人民政府确定和调整。

第二章 政府责任与社会参与

第五条 各级人民政府对本行政区域内的农村扶贫工作负总责。

实行农村扶贫目标责任制和考核评价制度,将农村扶贫目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。对未完成年度农村扶贫目标、建设任务及对口帮扶工作的,予以批评教育并要求限期完成。

第六条 县级以上人民政府扶贫开发主管部门负责本行政区域内的农村扶贫综合管理工作,其主要职责是:(一)拟定农村扶贫中长期发展规划和年度工作计划;(二)建立农村扶贫项目库,督促实施农村扶贫项目;(三)会同财政部门拟定财政扶贫资金分配计划和检查监督扶贫资金使用情况;(四)协调、督促农村扶贫相关政策措施的落实;(五)协助组织开展社会扶贫活动;(六)承担农村扶贫的其他相关工作。

政府有关部门应当按照各自职责,做好农村扶贫工作。

第七条 县级以上人民政府应

当把农村扶贫纳入本行政区域经济和社会发展战略及中长期发展规划,并制定专项农村扶贫规划。

政府各有关部门制定行业发展规划时,应当与本行政区域专项农村扶贫规划相衔接,统筹、优先安排贫困地区建设项目。

第八条 省人民政府应当将财政扶贫投入纳入财政预算,逐年增加。

各级财政应当建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫投入增长机制。省级财政扶贫投入应当按照国家扶贫投入的百分之四十至百分之五十配套安排。

第九条 省人民政府及有关部门应当协助做好争取国家机关定点帮扶和发达地区对口支持等工作,组织实施帮扶和协作项目。

第十条 省人民政府应当明确省直部门的扶贫对象、扶贫任务和扶贫目标,建立扶贫对口帮扶制度。省直扶贫成员单位应当发挥各自优势,组织资金、项目、人才、技术,帮助对口帮扶县(市、区)、乡(镇)、村发展经济和社会事业。

第十一条 县级以上人民政府应当建立贫困监测和扶贫统计制度。统计部门负责贫困监测工作,扶贫开发主管部门负责统计扶贫项目、扶贫资金等事项。有关地方、单位和个人应当如实提供数据和资料。

第十二条 鼓励支持企业事业单位、社会团体和个人到贫困地区参与经济建设,兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业,从事科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出、进出口贸易等活动。

支持扶贫基金会、老区建设促进会、扶贫开发协会以及其他组织和志愿者依法开展扶贫济困活动。

鼓励社会各界和海内外人士向贫困地区捐赠资金、物资以及提供其他扶持。企业捐资、捐物参与农村扶贫,按照有关法律法规规定享受税收优惠。

第十三条 鼓励教育、科技、卫生人员定期到贫困地区服务,鼓励大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才,鼓励大、中专毕业生到贫困地区就业创业。

第十四条 鼓励开展扶贫领域的国际交流与合作,引进境外资金参与农村扶贫。

第十五条 通过发展农村金融机构,完善金融组织体系,创新金融产品,加强对贫困地区的信贷支持。鼓励其他金融机构加大信贷支持力度用于农村扶贫。

第十六条 县级以上人民政府应当对在农村扶贫工作中做出突出成绩的单位和个人,予以表彰和奖励。

第三章 扶贫内容与主要途径

第十七条 县级以上人民政府应当通过大力发展县域经济,建设现代农业,培育龙头企业,兴办特色农产品加工业和乡村旅游业,增强财政实力,多渠道转移贫困农民就业,不断提高贫困地区和贫困人口的收入水平。

大力支持

贫困地区发展村级集体经济、农民专业合作社和农民专业户规模经济。

第十八条 农村扶贫应当坚持突出重点,整合资源,分类指导,将整村整乡(镇)、整县(市、区)推进与区域发展、连片开发相结合,将农村扶贫与新农村建设相结合,统筹解决不同类型贫困区域的脱贫致富问题。

第十九条 县级以上人民政府应当积极支持贫困地区充分利用当地优势资源,集中力量扶持优势产业,制定优惠政策吸引外来资本投资贫困地区,参与经营,实施产业化扶贫。

第二十条 省人民政府应当加强贫困地区的农业综合开发、高效农田建设、土地整治、低丘岗地改造、低效林改造和高效经济林建设。

第二十一条 因地制宜地实施扶贫移民和生态移民,对生态保护重点地区、生存条件恶劣地区、地质灾害严重地区实行异地开发、搬迁扶贫,努力改善生存和发展条件。

第二十二条 切实加强贫困地区劳动力职业技能培训和就业指导,组织引导贫困地区农村富余劳动力有序转移,关心、帮助解决贫困地区农民工的实际困难。

第二十三条 县级以上人民政府应当加强贫困地区交通、水利、电力、通讯、教育、科技、文化、卫生、广播电视、体育等基础设施建设,帮助解决行路、饮水、上学、就医、用电、听广播、看电视电影等困难和问题。

第二十四条 加强贫困地区和贫困人口的基础教育和职业教育,制定和完善教育资助制度,确保贫困人口受教育权利,提高贫困人口文化教育水平。

建立和完善城市教师到贫困地区支教、任教制度。

第二十五条 省人民政府应当加强贫困地区农村医疗卫生机构建设和队伍建设,制定和落实贫困地区医疗卫生人才引进制度,建立城市医疗卫生人员支援贫困地区制度。

第二十六条 省人民政府及其相关部门应当完善贫困地区教师、医疗卫生人员和农业技术人员聘用及职称评审政策,对长期在贫困地区服务的教师、医疗卫生人员和农业技术人员在职称晋升、聘用中给予倾斜;每年安排专项资金用于贫困地区乡村教师、乡村卫生院(室)的医疗卫生人员和农业技术人员的继续教育和实用技术培训。

第二十七条 省人民政府应当加强贫困地区农村文化和体育的组织、设施、队伍建设,实施文化、体育扶贫工程。

县级以上人民政府应当筹集资金,用于贫困地区图书馆、文化馆、体育活动中心等场所建设和历史文化遗迹的维护。

第二十八条 重点加强贫困地区的人口与计划生育宣传和管理工作,制定计划生育优惠政策,鼓励少生、优生,提高人口基本素质。

第二十九条 完善与农村扶贫

制度相衔接的农村养老保险、医疗保险、最低生活保障和五保供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供救济救助;对没有劳动能力或者劳动能力丧失的贫困人口提供最低生活保障。

第三十条 建立、完善自然灾害的监测和防控体系,加强应急救援、卫生防疫、转移安置等防灾减灾知识普及、技能培训和设施建设,提高贫困地区防灾减灾能力。

第三十一条 县级以上人民政府应当将农村扶贫与农村基层组织建设相结合,实施农村人才培养计划,增强农村基层组织带领村民自力更生、脱贫致富的能力。

第四章 扶贫项目与资金管理

第三十二条 扶贫项目和资金管理应当遵循县为单位、整合资源、集中使用、规范审批、提高效益的原则。

第三十三条 扶贫项目由建设单位依据农村扶贫规划和相关规定提出申请;重大扶贫项目立项应当提供立项申请报告、项目可行性研究报告和其他相关材料。

第三十四条 扶贫项目立项实行分级分类审批。县级以上人民政府扶贫项目主管部门按照各自的审批权限,分类审批扶贫项目,报省扶贫项目主管部门备案。

第三十五条 各级扶贫项目主管部门建立扶贫项目库,组织有关部门编制年度扶贫项目建设计划,年度扶贫项目主要从扶贫项目库中择优选择。

国家计划投资的开发项目符合贫困地区条件的,应当向贫困地区倾斜。

年度扶贫项目建设计划批准后不得随意变更;确需变更的,报原批准部门审批。

第三十六条 扶贫项目建设按照有关规定实行项目责任制、合同管理制、项目监理制、竣工验收制、项目档案登记制、项目政务公开制等,并依法进行环境影响评价。

扶贫项目符合政府采购和招投标要求的,应当按照规定实行政府采购和招投标。

第三十七条 项目建设单位负责扶贫项目的组织实施,实施扶贫项目前应当编制项目实施方案,建立项目档案。扶贫项目工程建成后,应当确定工程管护主体,明确管护责任。

扶贫项目主管部门负责扶贫项目的监督管理。扶贫项目建设完成后,项目审批部门应当组织项目验收。

第三十八条 扶贫资金主要包括财政扶贫资金、扶贫贴息贷款和以工代赈资金,以及有关部门筹集、社会捐赠的扶贫资金等,应当按照下列用途安排:(一)财政扶贫资金和有关部门筹集的资金重点用于贫困地区生产生活条件改善、扶贫产业发展、人力资源开发、扶贫移民;(二)扶贫贴息贷款重点用于扶贫龙头企业、农民专业合作组织和农户发展扶贫产业;(三)以工代赈资金重点用于贫困地区农村的基础设施建设;(四)社

会捐赠扶贫资金按照捐赠者的意愿使用。

各种扶贫资金不得用于规定以外的地区,不得用于地方其他建设,不得用于与扶贫无关的项目。

第三十九条 财政扶贫资金主要依据贫困地区自然条件、基础设施状况、贫困村和贫困人口数量、地方财政收入、农民人均收入、资金使用效益等因素进行分配。

第四十条 中央财政扶贫资金的项目管理费按照国家规定提取;地方财政扶贫资金的项目管理费按照百分之一点五提取。项目管理费主要用于扶贫项目管理工作。

第四十一条 各级财政部门应当设立财政扶贫资金专户,扶贫项目建设单位应当设立财政扶贫资金专账;财政扶贫资金应当实行县级财政报账制管理。

财政扶贫资金实行专户管理,专款专用、国库支付、项目直达,任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、套取。

第四十二条 建立扶贫资金绩效考评机制,财政、扶贫开发主管部门会同有关部门对财政扶贫资金绩效进行考核评价。具体考评办法由省财政部门会同省扶贫开发主管部门共同制定。

财政扶贫资金绩效考评的主要内容包括农村扶贫成果、财政扶贫资金管理情况以及财政扶贫资金预算安排和执行情况。

第四十三条 财政、扶贫开发和其他扶贫项目主管部门依法对扶贫资金管理使用情况进行监督检查;审计部门依法对扶贫资金的分配、使用情况进行审计监督。

第四十四条 扶贫资金分配及使用情况、扶贫项目计划及实施情况应当向社会公示。扶贫项目主管部门应当公开受理电话和电子信箱,接受社会监督、咨询。公示内容包括:项目名称、实施单位及责任人、建设内容、建设地点、投资规模、完成时间及财政扶贫资金数额等。

第四十五条 贫困村村民会议、村民代表会议和村民有权对本村扶贫资金使用情况及资金使用效益进行监督,行使知情权、选择权、民主决策权、参与实施权。

第四十六条 各级人民代表大会常务委员会应当适时听取和审议同级人民政府农村扶贫的专项工作报告,将农村扶贫工作作为监督检查的重要内容。

第五章 法律责任

第四十七条 违反本条例第三十五条第三款、第三十八条、第四十一条规定的,责令改正,由财政、审计、监察等部门依照国家有关规定处罚;情节严重的,其主要负责人应当引咎辞职;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十八条 国家工作人员在农村扶贫工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第四十九条 本条例自2010年2月1日起施行。1996年11月12日湖北省第八届

人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《湖北省扶贫条例》同时废止。

中央农村工作会议___温家宝讲话全文

中央农村工作会议 温家宝讲话全文

中央农村工作会议今天起在北京举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并讲话。他在讲话中系统回顾总结了党的十六大以来农业农村发展取得的巨大成就,阐述了在推进工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题,对做好明年农业农村工作提出了要求。

温家宝说,我们党历来高度重视“三农”工作,特别是党的十六大以来,在经济快速增长、国力不断增强的背景下,我们坚持统筹城乡发展,坚持把增加农民收入作为农村工作的中心任务,初步形成了强农惠农富农的政策体系,基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度框架。农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就,“三农”发展进入又一个“黄金期”。粮食生产实现“八连增”,今年总产达到11424亿斤。农民人均纯收入连续多年较快增长,预计今年为6900多元。农村社会事业加快发展,农村面貌加快改善,呈现和谐稳定的新气象。

温家宝说,这些年农业农村形势好,最根本的原因是政策对头、措施得力。中央确立了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想,制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针,明确了在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。各级各地积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系,切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,把财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,让公共财政的阳光更多地照耀到农村。

温家宝指出,这些年来,中央集中力量办了很多事关农业农村长远发展的大事、关系农民切身利益的好事,很多具有划时代和里程碑意义。取消农业税,全国农民每年减轻负担1335亿元,开启了农民休养生息的新时代。实行农业生产补贴,2011年中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出达到1406亿元,现在补贴政策已拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。全面放开粮食购销,实行最低收购价政策,使所有农产品流通纳入了市场化运行的轨道。推进集体林权制度改革,把林地承包经营权和林木所有权落实到农户,实现“山定权、人定心、树定根”。加强农村基础设施建设,9年来,全国新建改建了272万公里的农村公路,解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题,改造农村危房460多万户。改革农村义务教育经费保障机制,实现真正意义上的免费义务教育。按照保基本、广覆盖、有弹性、可持续原则,搭建起农村社会保障制度框架,新型农村合作医疗覆盖97%的农民,农村最低生活保障制度覆盖5300多万人,新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县,7800多万农民领取了养老金,几千年来中国农民老有所养、病有所医、困有所济的愿望正在实现。废止城市收容遣送条例,消除对农村劳动力合理流动、进城务工经商的束缚,大规模开展清理拖欠农民工工资行动,农民工就业领域不断拓宽,工资水平、社会保障标准逐步提高,随迁子女入学问题加快解决,劳动保护和居住条件不断改善。对农民工从缺乏公平对待到善待、从限制进城到提供服务的根本性转变,是实现社会公平正义的重大进展。

温家宝强调,当前和今后一个时期,我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段。遵循经济社会发展规律,立足我国基本国情农情,同步推进工业化城镇化和农业现代化,建设社会主义新农村,是关系改革开放和现代化建设全局的重大任务。

温家宝说,我们这样一个人口众多的大国,在推进工业化城镇化的进程中绝不可忽视农业现代化。尽管这些年粮食和主要农产品产量大幅增加,但生产能力仍不稳固,供求关系仍然偏紧,农业稍有闪失就会影响经济发展和社会稳定大局。解决这一问题,根本出路在于加快现代农业建设,不断提高农业综合生产能力。要坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度,毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度,坚持不懈地推进农业科技进步,持续加大农业支持保护力度。将来农业经营形式会多样化,但家庭经营任何时候都是最基本的形式。培养一代新型农民,鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村,事关农业长远发展,要作为一项基础性重大工程来抓。

温家宝说,社会主义新农村建设是贯穿我国现代化建设全过程的一项重大任务。目前我国最大的发展差距仍然是城乡差距,最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。城镇化的快速发展,为解决好“三农”问题创造了有利条件,但并不会自然带来农村面貌的较快改变。要全面推进农村各项建设,建设好农民幸福生活的美好家园。农村建设应保持农村的特点,有利于农民生产生活,保持田园风光和良好生态环境。不能把城镇的居民小区照搬到农村去,赶农民上楼。要长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。建设部门要加强对村庄规划和农村建房的指导,提高农村民居设计和建设水平。下大力气改善农村办学条件,让农村孩子共享优质教育资源。农村教学点撤并要十分慎重,充分考虑学生上学方便和交通安全。今后一个时期,农村社会保障的总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨,最终迈向城乡一体化。

温家宝指出,30多年来数亿农民进城,既改变了亿万农民的命运,更为经济发展注入了强大动力。要使进城农民工真正成为城镇居民,绝不是改变一下户籍那么简单。我国人口规模巨大,只靠几个城市圈和少数经济发达地区不可能完成人口的城镇化。要合理引导人口流向,既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户,又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移,让更多农民就地就近转移就业。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到,我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案,加快开展相关工作,明年一定要出台相应法规。积极创造条件,妥善解决好农村留守儿童、妇女、老人问题。

温家宝指出,这几年,我们能够成功应对国际金融危机的冲击,保持国民经济平稳较快发展,很重要的一点是农业农村形势好。明年宏观调控面临的形势复杂严峻,特别是经济增长下行压力和物价上涨压力并存,做好农业农村工作具有特殊重要的意义。对明年的农业生产特别是粮食生产,各地区各部门务必高度重视,真正做到思想不麻痹、政策不减弱、工

作不松懈、投入有增加,确保再夺丰收。在新的形势下,各级领导干部要善于把握农业农村发展规律,不断提高做好“三农”工作的能力和水平。要始终尊重农民意愿,即使是为农民办好事,也要允许农民有一个认识和接受的过程,不要追求整齐划一、一步到位。在农村开展各项工作,不仅要体现多数人的意愿,也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要更加重视维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益,更加重视扩大村民自治范围,完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。要在吃透民情上下功夫,了解农村的真实情况和群众的真实想法,使决策和工作更加切合实际。在农村做任何事情,都必须坚守政策和法律底线,特别是新从事“三农”工作的同志,要抓紧系统学习农村政策和法律,了解农村改革的历程、农村体制和政策的沿革,尽快掌握农村工作要领。

会议由中共中央政治局委员、国务院副总理、中央农村工作领导小组组长回良玉主持,国务委员兼国务院秘书长马凯出席。

农村中学安全文化建设探讨

  摘要:校园安全系统的构建和安全防护措施的实行是实现农村中学安全文化建设的必要手段,因此,笔者建议将安全教育嵌入到校园文化的建设之中,用文化教育的手段来切实实现校园的环境安全。要进行校园安全文化建设,需要全校师生一起构建,即提高全校师生的文化素质和安全意识,以便在面对一些自然灾害或危险时,在校师生能在第一时间内进行快速和正确地自救和互救等。而农村中学由于所处的环境、经济、社会等种种原因,其校园安全文化建设水平滞后,所以如何加强农村中学安全文化建设,成为保障校园环境安全的重要任务。文章从加强安全教育师资队伍建设、规范完善学校的安全制度、做好各项安全措施等三个方面入手,对农村中学安全文化建设进行了详细地探讨。

  关键词:农村中学;校园安全文化;隐患;安全教育
  中图分类号:G637     文献标志码:A     文章编号:1674-9324(2015)35-0233-02
   校园安全系统的构建和安全防护措施的实行是实现农村中学安全文化建设的必要手段,因此,笔者建议将安全教育嵌入到校园文化的建设之中,用文化教育的手段来切实实现校园的环境安全。要进行校园安全文化建设,需要全校师生一起构建,即提高全校师生的文化素质和安全意识,以便在面对一些自然灾害或危险时,在校师生能在第一时间内进行快速和正确的自救和互救等。而农村中学由于其所处的环境、经济、社会等种种原因,其校园安全文化建设水平滞后,所以如何加强农村中学安全文化建设成为保障校园环境安全的重要任务。
  一、加强安全教育师资队伍建设
  (一)组建安全教育的先锋队
  在加强安全教育工作之前,应该先组建一支安全教育先锋队,该小队不仅应该有足够的人数,还应该注重所挑选的教师的整体素质和工作的稳定性。每个学校都设有德育处或者是政教处,里面的教师多是指导学生的思想工作,所以从其中挑出一两名教师作为负责安全教育工作的管理者,然后从各班主任里挑选部分教师作为该工作开展的中坚力量,最后在全校教师范围内挑选具备安全教育能力和素质的教师来扩充师资队伍。而被挑选的教师应该严格要求自身,在工作上积极负责,要重视学校安排下来的安全教育工作,同样学校也应该多向上级部门争取和申请给予这些教师适当的生活补贴,作为额外的教师工作奖励,只有这样才能给教师一些安慰,才能稳定他(她)们的工作热情和积极性。学校还应该将教师的教学工作和安全教育工作的业绩一同列入业绩考评中,对业绩显著的教师进行公开表扬和奖励,激励他(她)们继续开展好安全教育工作。
  (二)加强教师业务培训
  农村中学因为受所处的环境和生源的素质等问题影响,所以更应该加强安全教育。在教师相关业务培训方面,可以采取以下方法。
  1.学校应该尽力鼓励并安排学校的教师到各高校听课或进修学习,这样的方式不仅可以让教师们开阔视野,也能让他们从其他教师那里学到更多的专业经验。
  2.学校应该尽量让教师多参加一些关于各种安全教育或者是安全技能学习的培训和讲座,这样的方式不仅可以让教师们切实地学到有用的教学内容和教学技巧,也能整体地提高教师的安全教育能力和水平。
  3.学校可以和一些安全管理部门或者消防类机关建立合作互助关系,安排教师对合作互助单位的工作环境和工作模式进行参观和学习,或者是请安全防护的专业人士来校作报告或者演讲,通过这样的方式达到培训教师的目的。
  4.学校选取一些关于安全防护教育的视频和资料(例如:火灾自救、地震自救、用电安全等),对教师进行集中统一的视频观摩学习,这样不仅省时省力,还能为学校节约教育经费和培训经费。
  二、规范完善学校的安全制度
  农村生活环境普遍较差,农村人口受教育程度也普遍较低,再加上农村学校的学生们不像城市里的孩子那样从小受到比较正式、规范的学校和家庭教育,他们普遍都自由散漫,常常有一些不符合言行规范的行为。因此,农村中学更应该着力约束学生的行为,在对学生进行安全教育的同时,也应该考虑建立或者完善班级和学校的安全管理制度和规范。教师应该和全班同学一起协商和确定班级的安全管理制度和规范条款,本着尊重学生和以学生安全为第一要务的原则。例如,在遇到水灾、火灾、地震等自然灾害时应该如何自救自保;如何规范安全用电;如何应对校内冲突或者斗殴等事件;如何注意食品安全;不能随意下河游泳;不能参与打架斗殴。同时,教师还应该跟学生协商好,如若不遵守以上条款或者触犯了规定会受到怎么样的惩罚和教育。这样,有了这些班规班纪的约束,教师对学生的管理就更为简单和清晰。
  对有违纪违规的班级和个人,学校应该提出警告和通告,具体的惩罚轻重依据具体情况而定。学校安全管理方面的一些方案的商讨和制定以及一些惩处条例的规定,都是必要且必须正常实行的,而且要落实到细节。所以,以班级为单位,以寝室为单位,以划分的小组为单位等,选举一到两个负责人,平时对各学生的行为规范进行监督,不时地对他们进行一些安全知识的普及和传达,这样就细化了管理,不仅减轻了教师的工作任务,也能锻炼学生的工作能力,同时,学生之间彼此更容易沟通也更能相互影响,这对规范大部分学生的行为规范是很有帮助的。再有,考勤工作必须及时跟上进度,如走读生的到校率、每节课的出勤率、住校生周五离校周末返校的签到、住校生的归寝率等管理措施,教师都应该安排学生配合学校的保卫处、任课教师以及宿管教师共同实施。这样可以让班主任随时了解全班学生的最新动态,确保他们的安全。当然,校园安全不仅仅是学校和老师的工作和责任,学生自身和家长也应该要参与进来,配合工作。因此,学校和家长之间应该随时保持着密切的联系,双方彼此反馈学生在校在家的表现情况,这样就能实现家校联合,共同实现校园安全管理。
  要想实现校园安全文化建设,建立安全教育和管理机制是必不可少的,然后便是指派教师和学生负责管理的各层各面,无论是教育、监督、惩罚、奖励,都应该做到有“法”可依。只有一一落实到实处,才能不断地完善管理体系,真正实现校园环境安全,有效促进和推动教学工作的开展。   三、做好各项安全措施
  (一)加强安全文化宣传
  因为农村的生活、教育环境的影响,导致生源积累和生源素质整体较低,来自农村的学生都不太有安全意识。因此,学校应该在强化他们的安全意识上多下功夫,加大安全防护知识的宣传。宣传的方式可以有很多种:班级QQ群、黑板报、校园宣传栏、安全知识小手册、安全知识有奖竞答、邀请安全消防专家来校演讲等。且以班级为单位,彼此影响,彼此监督,对表现优秀的学生和不遵守规定的学生都应该适当地进行表扬或警告批评,这样就能形成良好的安全意识氛围。只有比较和舆论的力量才能让每个人都规范自己的行为,培养自我安全意识。
  (二)排查各种安全隐患
  学校不仅要在安全宣传上下功夫,同时也应该注意随时排查学校里的各类安全隐患,尤其是火灾隐患,为全校师生提供一个安全的教学环境。学校的保卫处应该不定期地对学校教学楼、宿舍楼、教师宿舍楼的各楼道的灭火器等进行检查和更换,确保险情发生时,师生能有灭火自救的用具。再者,就是对可能存在的导致火灾的老旧线路进行更换。同时,还要不定时进行住宿生宿舍查寝,严禁学生在宿舍点蚊香或者偷偷吸烟。
  (三)组织校园安全培训
  要想真正意义上实现校园环境安全建设,学校应该要定时定量地加强校园的安全学习培训工作。例如,组织教师到消防队观看消防灭火,组织学生干部观看有关宿舍不恰当使用电器或者使用明火引发火灾的视频,定期为安全问题管理层教师、班主任和学生干部提供安全教育的专题培训和学习等。同时,还要让学生干部们在这个工作中充分发挥自己的力量,有效减轻教师的负担。
  (四)开展实战演习
  学校每学期至少应该有一次防震减灾演习和消防演习,不仅是给学生灌输具体的书面减灾知识,更应该让他们学以致用,将所学运用到演练中。只有在模拟真实的消防演练中才能检验出学生的应急处理能力和对防灾知识的掌握程度。这样的实战演练不仅给学生提供了必要的应急经历,也为学校的安全管理工作的开展提供了数据反馈。
  (五)强化值班巡逻
  学校对保安和值班教师是否在岗要进行严格考勤,并加大监督力度,不断地进行完善。值班制度是学校安全管理制度中最重要的一个环节,如果发生突发情况,保安和值班教师以及值班领导应该最先到位,保障突发事件的应急处理速度和合理性,这需要领导、值班教师、班主任和值班保安之间保持通讯的畅通且随时在岗,只有这样才能确保校园安全得到有效维护。
  四、结语
  农村中学生源素质的改善非一朝一夕,只有建立合理有效的管理机制,不断加大安全宣传的力度,严格规范学生的行为,才能切实地保障校园安全环境的构建。
  参考文献:
  [1]谢铁山.加强学校安全管理的思考[J].教书育人,2011,(23).
  [2]李星.学校安全管理中的隐患及其措施研究[J].法制与社会,2012,(08).

河北省农村土地承包管理条例全文

河北省农村土地承包管理条例全文

4目录第一章 总则

第二章 发包与承包

第三章 土地承包合同

第四章 土地使用权流转

第五章 法律责任

第六章 附则

第一章 总则

第一条 为稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期稳定的土地使用权,维护土地承包双方的合法权益,促进农业生产发展和农村社会稳定,根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。

第二条 本省行政区域内从事农村土地承包活动的单位和个人,必须遵守本条例。

第三条 本条例所称农村土地,是指农民集体所有的用于农业生产的耕地、果园、林地、草地、农田水利用地、养殖水面以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。

第四条 农村集体经济组织成员对本集体所有的土地,享有平等的承包权;土地承包以农户家庭承包为主,同时允许个人承包、联合承包、专业承包。

第五条 农村土地承包应当遵守国家法律、法规,执行国家政策,兼顾国家、集体和个人三者利益,坚持公开、公正、民主、平等的原则,符合土地利用总体规划,合理开发、利用土地资源。

第六条 县级以上人民政府农业、农经行政主管部门负责本行政区域内农村土地承包监督管理工作,林业、水利、畜牧、水产等有关部门负责与本行业有关的农村土地承包监督管理工作(以下简称土地承包监督管理部门)。其主要职责是:

(一)宣传贯彻土地承包管理的法律、法规和国家政策;

(二)指导土地承包合同的订立;

(三)监督土地承包合同的履行;

(四)依法查处违反土地承包管理法律、法规的行为;

(五)培训土地承包管理人员;

(六)法律、法规赋予的其他职责。

乡级人民政府负责本行政区域内农村土地承包管理工作,除履行前款所规定的职责外,并负责发放土地承包经营权证书以及土地承包合同的鉴证、档案管理和纠纷调解。

第二章 发包与承包

第七条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上集体经济组织农民集体所有的,各该集体经济组织成员享有优先承包权,并由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)集体经济组织发包。

第八条 发包方的权利和义务:

(一)实施土地利用总体规划;

(二)监督承包方按照合同约定合理开发和使用土地,制止损毁土地资源、擅自改变土地用途和闲置、荒芜土地的行为;

(三)依照土地承包合同的约定,向承包方收取村提留乡统筹费或者承包金,组织承包方依法纳税、完成农产品定购任务;

(四)依法维护承包方的土地承包权,不得随意变更、解除土地承包合同;

(五)保障承包方的生产自主权和经营收益权,不得随意干预承包方正常的生产经营活动;

(六)依照合同约定为承包方提供生产经营条件和服务;

(七)法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第九条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意,并报乡人民政府批准。

第十条 承包方的权利和义务:

(一)对所承包的土地依法享有使用权、生产自主权和经营收益权;

(二)服从国家建设需要,保证所承包的土地被依法征用或者批准占用,并有权依法获得补偿;

(三)承包人在承包期内死亡,其第一顺序继承人可以继续承包该土地;

(四)土地承包期满后,在同等条件下,对原承包的土地享有优先承包权;

(五)根据合同约定,在承包期内对土地进行重大改造,使生产能力显著提高,承包期满后不再继续承包的,可以依法获得补偿;

(六)遵守基本农田保护的法律、法规,不得损毁、破坏承包的土地及其地上附着物,不得进行掠夺性经营或者闲置、荒芜承包的土地,不得擅自改变土地用途,不得破坏自然生态环境;

(七)依法缴纳税金、村提留乡统筹费或者承包金,完成国家农产品定购任务;

(八)法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第十一条 土地承包应当按照下列程序进行:

(一)村集体经济组织或者村民委员会拟定土地承包方案;

(二)土地承包方案须经村民会议三分之二以上成员讨论通过,报乡级人民政府和县土地承包监督管理部门批准;

(三)发包方根据批准的土地承包方案实施土地发包;

(四)依法签订土地承包合同。

第十二条 土地承包经营期限为三十年。营造林地和进行荒山、荒沟、荒丘、荒滩治理等开发性生产的,承包期可以适当延长。实行专业承包和招标承包的,其承包经营期限,由承包合同约定。

在土地承包期内,对个别承包经营者承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意,并报乡级人民政府和县土地承包监督管理部门批准。

由于国家重点建设项目征用土地且面积较大的,该村集体经济组织或者村民委员会依照前款规定的程序报经批准后,可以适当调整土地。

第十三条 村提留乡统筹费的缴纳标准依照有关法律、法规的规定确定。实行专业承包和联合承包的,土地承包金的缴纳标准采取招标的方式确定。

第十四条 实施土地发包时,一般不留机动地。在本条例实施前已经留有机动地的,必须控制在耕地总面积的百分之五以内。

第十五条 实施土地发包或者进行土地调整时,由于婚姻等原因迁移户口的,在户籍所在地享有土地承包权。

第三章 土地承包合同

第十六条 实施土地发包时,发包方、承包方应当依法签订书面合同。

合同一经订立,即具有法律效力。当事人应当全面履行合同约定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。

第十七条 土地承包合同内容应当包括下列条款:

(一)发包方和承包方的名称或者姓名和住所;

(二)承包土地的面积、位置、界址;

(三)承包土地的用途;

(四)承包期限,起止日期;

(五)发包方和承包方的权利、义务;

(六)合同变更或者解除的条件;

(七)违约责任;

(八)解决纠纷的方法;

(九)发包方、承包方签名、盖章;

(十)当事人双方认为必须约定的其他事项。

第十八条 发包方与承包方依法签订土地承包合同后,可以到乡级人民政府申请签证或者到公证机关申请公证。

第十九条 土地承包合同一式三份,由发包方、承包方、乡级人民政府各执一份。 第二十条 有下列情形之一的,可以变更土地承包合同:

(一)发包方、承包方协商同意,并且不损害国家、集体和第三个利益的;

(二)承包的土地部分被依法征用或者批准占用的;

(三)土地利用总体规划发生重大调整,使承包土地面积、位置发生变化的;

(四)由于自然灾害等不可抗力的原因,造成部分承包土地严重破坏且不能恢复的;

(五)依照本条例规定进行土地调整的。

第二十一条 有下列情形之一的,可以解除土地承包合同:

(一)发包方、承包方协商同意,并且不损害国家、集体和第三人利益的;

(二)合同约定的解除条件成就时;

(三)承包方成员全部转为非农业户口或者迁徙并落外地的;

(四)承包方丧失劳动能力,自愿放弃土地承包权的;

(五)承包的土地全部被依法征用或者批准占用的;

(六)由于自然灾害等不可抗力的原因,使承包合同全部无法履行的;

(七)承包的耕地闲置、荒芜二年以上的;

(八)承包人死亡且无第一顺序继承人的。

土地承包合同被解除后,由发包发收回该土地,并另行发包。

第二十二条 变更或者解除农村土地承包合同,当事人双方应当签订书面协议。经过鉴证或者公证的合同,其变更或者解除协议,应当报合同的鉴证机关或者公证机关备案。 第二十三条 土地承包合同发生纠纷时,当事人双方应当协商解决。协商不成的,可以向发包方所在地的乡级人民政府申请调解;也可以依照有关法律、法规的规定和土地承包合同的约定,向县农业承包合同

仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院提起诉讼。

第二十四条 当事人双方协商达到协议的,应当签订协议书;经乡级人民政府调解达成协议的,由乡级人民政府出具调解书;经农业承包合同仲裁机构作出裁决的,仲裁机构应当制作裁决书。

第四章 土地使用权流转

第二十五条 在土地承包期内,承包方可以将承包土地的使用权依法转让、转包、出租、互换或者入股。

转让是指承包方将部分或者全部承包土地及其相应的权利义务让渡给第三方,由第三方同发包方确立承包关系,原承包方与发包方的承包关系即行终止。

转包、出租是指承包方将部分或者全部承包土地转给第三方经营,原承包方与发包方确立的承包关系不变。

互换是指承包者之间为方便耕种或者各自需要而对承包土地进行的串换,原承包关系不变。 入股是指承包方将承包土地的使用权折股加入股份制或者股份合作制农业企业经营。 第二十六条 土地使用权流转应当遵循下列原则:

(一)平等协商;

(二)自愿互利;

(三)经发包方同意;

(四)土地所有权不变;

(五)原承包合同约定的土地用途不变。

第二十七条 土地使用权流转,应当优先在本集体经济组织内部进行,也可以跨集体经济组织流转。

第二十八条 土地使用权流转期限不得超过原承包合同约定的承包有效期限。

第二十九条 承包方以转包、出租、互换、入股方式进行土地使用权流转的,当事人双方应当签订书面协议,并报发包方备案。

第五章 法律责任

第三十条 违反本条例第十一条、第十四条规定的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门对主要责任人员进行批评教育,并责令其限期改正;对逾期不改正或者情节严重的,可以依法罢免主要责任人的职务。

第三十一条 当事人一方违反本条例规定擅自变更或者解除合同的,应当承包违约责任,并依法向对方支付违约金;约对方造成损失的,应当依法予以赔偿;对方要求继续履行合同的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门监督履行。

第三十二条 发包方不按土地承包合同约定为承包方提供生产经营条件和服务,或者随意干预承包方正常生产经营活动的,应当承包违约责任;给承包方造成损失的,应当依法予以赔。

第三十三条 承包方违反本条例规定,损毁所承包的土地,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。

第三十四条 承包方违反本条例规定,擅自拆除、破坏所承包土地上的附着物的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为,恢复原状;造成损失的,应当依法予以赔偿。

第三十五条 承包方违反本条例规定和合同约定,闲置、荒芜承包土地的,应当承包违约责任;发包方应当对其进行批评教育,并责令其限期改正;连续二年闲置、荒芜的,发包方应当依法终止承包合同,收回发包的土地。

第三十六条 承包方不按土地承包合同的约定缴纳村提留乡统筹费或者承包金、完成农产品定购任务的,应当承担违约责任,并向发包方支付违约金,给发包方造成损失的,应当依法予以赔偿。

第三十七条 承包方擅自改变土地用途,或者对土地进行掠夺性经营的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为,恢复原状;造成损失的,应当依法予以赔偿;有部门可以依照有关法律、法规进行处罚。

第三十八条 违反本条例规定,发包方胁迫承包方进行土地使用权流转,或者承包方非法进行土地使用权流转的,由乡级人民政府责令其停止违法行为,情节严重的,由县级以上土地承包监督管理部门并没收违法所得。

第三十九条 各级人民政府负责土地承包监督管理的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,非法干预正常的土地承包活动,尚未构成犯罪的,由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育或者行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第四十条 国家所有依法由集体组织使用的农用土地的承包管理,参照本条例执行。 第四十一条 本条例自公布之日起施行。

根据《物权法》的规定,土地承包经营权为用益物权,《物权法》第二十九条规定“因继承或者受遗赠取得物权的,自继承或者受遗赠开始时发生效力”,由此可见,物权是可以继承的,并不是土地承包经营权人一旦死亡,村委会就可以无偿的收回承包地,《物权法》第一百三十一条规定“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定”,但是《农村土地承包法》及河北省的农村土地承包方面的法规及规章并没有规定,承包人的继承人为非本村村民的情况下村委会是可以收回承包地的。《河北省农村土地承包管理条例》第十条第三项规定“承包方的权利和义务:(三)承包人在承包期内死亡,其第一顺序继承人可以继续承包该土地”,第二十一条第八项规定“有下列情形之一的,可以解除土地承包合同:(八)承包人死亡且无第一顺序继承人的”,从以上规定可以看出,如果承包人有第一顺序的继承人的话,村委会是无权以承包人已死亡解除合同收回承包地的。

农村土地管理法

农村土地管理法

第一章 总则

第一条 为稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期稳定的土地使用权,维护土地承包双方的合法权益,促进农业生产发展和 农村社会稳定,根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。

第二条 本省行政区域内从事农村土地承包活动的单位和个人,必须遵守本条例。

第三条 本条例所称农村土地,是指农民集体所有的用于农业生产的耕地、果园、林地、草地、农田水利用地、养殖水面以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。

第四条 农村集体经济组织成员对本集体所有的土地,享有平等的承包权;土地承包以农户家庭承包为主,同时允许个人承包、联合承包、专业承包。

第五条 农村土地承包应当遵守国家法律、法规,执行国家政策,兼顾国家、集体和个人三者利益,坚持公开、公正、民主、平等的原则,符合土地利用总体规划,合理开发、利用土地资源。

第六条 县级以上人民政府农业、农经行政主管部门负责本行政区域内农村土地承包监督管理工作,林业、水利、畜牧、水产等有关部门负责与本行业有关的农村土地承包监督管理工作(以下简称土地承包监督管理部门)。其主要职责是:

(一)宣传贯彻土地承包管理的法律、法规和国家政策;

(二)指导土地承包合同的订立;

(三)监督土地承包合同的履行;

(四)依法查处违反土地承包管理法律、法规的行为;

(五)培训土地承包管理人员;

(六)法律、法规赋予的其他职责。

乡级人民政府负责本行政区域内农村土地承包管理工作,除履行前款所规定的职责外,并负责发放土地承包经营权证书以及土地承包合同的鉴证、档案管理和纠纷调解。

第二章 发包与承包

第七条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上集体经济组织农民集体所有的, 各该集体经济组织成员享有优先承包权,并由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经属于乡(镇)农民集体所

有的,由乡(镇)集体经济组织发包。

第八条 发包方的权利和义务:

(一)实施土地利用总体规划;

(二)监督承包方按照合同约定合理开发和使用土地,制止损毁土地资源、擅自改变土地用途和闲置、荒芜土地的行为;

(三)依照土地承包合同的约定,向承包方收取村提留乡统筹费或者承包金,组织承包方依法纳税、完成农产品定购任务;

(四)依法维护承包方的土地承包权,不得随意变更、解除土地承包合同;

(五)保障承包方的生产自主权和经营收益权,不得随意干预承包方正常的生产经营活动;

(六)依照合同约定为承包方提供生产经营条件和服务;

(七)法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第九条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意,并报乡级人民政府批准。

第十条 承包方的权利和义务:

(一)对所承包的土地依法享有使用权、生产自主权和经营收益权;

(二)服从国家建设需要,保证所承包的土地被依法征用或者批准占用,并有权依法获得补偿;

(三)承包人在承包期内死亡,其第一顺序继承人可以继续承包该土地;

(四)土地承包期满后,在同等条件下,对原承包的土地享有优先承包权;

(五)根据合同约定,在承包期内对土地进行重大改造,使生产能力显著提高,承包期满后不再继续承包的,可以依法获得补偿;

(六)遵守基本农田保护的法律、法规,不得损毁、破坏承包的土地及其地上附着物,不得进行掠夺性经营或者闲置、荒芜承包的土地,不得擅自改变土地用途,不得破坏自然生态环境;

(七)依法缴纳税金、村提留乡统筹费或者承包金,完成国家农产品定购任务;

(八)法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第十一条 土地承包应当按照下列程序进行:

(一)村集体经济组织或者村民委员会拟定土地承包方案;

(二)土地承包方案须经村民会议三分之二以上成员讨论通过,报乡级人民政府和县土地

承包监督管理部门批准;

(三)发包方根据批准的土地承包方案实施土地发包;

(四)依法签订土地承包合同。

第十二条 土地承包经营期限为三十年。营造林地和进行荒山、荒沟、荒丘、荒滩治理等开发性生产的,承包期可以适当延长。实行专业承包和招标承包的,其承包经营期限,由承包合同约定。

在土地承包期内,对个别承包经营者承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意,并报乡级人民政府和县土地承包监督管理部门批准。

由于国家重点建设项目征用土地且面积较大的,该村集体经济组织或者村民委员会依照前款规定的程序报经批准后,可以适当调整土地。

第十三条 村提留乡统筹费的缴纳标准依照有关法律、法规的规定确定。实行专业承包和联合承包的,土地承包金的缴纳标准采取招标的方式确定。

第十四条 实施土地发包时,一般不留机动地。在本条例实施前已经留有机动地的,必须控制在耕地总面积的百分之五以内。

第十五条 实施土地发包或者进行土地调整时,由于婚姻等原因迁移户口的,在户籍所在地享有土地承包权。

第三章 土地承包合同

第十六条 实施土地发包时,发包方、承包方应当依法签订书面合同。合同一经订立,即具有法律效力。当事人应当全面履行合同约定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。

第十七条 土地承包合同内容应当包括下列条款:

(一)发包方和承包方的名称或者姓名和住所;

(二)承包土地的面积、位置、界址;

(三)承包土地的用途;

(四)承包期限,起止日期;

(五)发包方和承包方的权利、义务;

(六)合同变更或者解除的条件;

(七)违约责任;

(八)解决纠纷的方法;

(九)发包方、承包方签名、盖章;

(十)当事人双方认为必须约定的其他事项。

第十八条 发包方与承包方依法签订土地承包合同后,可以到乡级人民政府申请鉴证或者到公证机关申请公证。

第十九条 土地承包合同一式三份,由发包方、承包方、乡级人民政府各执一份。 第二十条 有下列情形之一的,可以变更土地承包合同:

(一)发包方、承包方协商同意,并且不损害国家、集体和第三人利益的;

(二)承包的土地部分被依法征用或者批准占用的;

(三)土地利用总体规划发生重大调整,使承包土地面积、位置发生变化的;

(四)由于自然灾害等不可抗力的原因,造成部分承包土地严重破坏且不能恢复的;

(五)依照本条例规定进行土地调整的。

第二十一条 有下列情形之一的,可以解除土地承包合同:

(一)发包方、承包方协商同意,并且不损害国家、集体和第三人利益的;

(二)合同约定的解除条件成就时;

(三)承包方成员全部转为非农业户口或者迁徙并落户外地的;

(四)承包方丧失劳动能力,自愿放弃土地承包权的;

(五)承包的土地全部被依法征用或者批准占用的;

(六)由于自然灾害等不可抗力的原因,使承包合同全部无法履行的;

(七)承包的耕地闲置、荒芜二年以上的;

(八)承包人死亡且无第一顺序继承人的。

土地承包合同被解除后,由发包方收回该土地,并另行发包。

第二十二条 变更或者解除农村土地承包合同,当事人双方应当签订书面协议。经过鉴证或者公证的合同,其变更或者解除协议,应当报合同的鉴证机关或者公证机关备案。 第二十三条 土地承包合同发生纠纷时,当事人双方应当协商解决。协商不成的,可以向发包方所在地的乡级人民政府申请调解;也可以依照有关法律、法规的规定和土地承包合同的约定,向县农业承包合同仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院提起诉讼。

第二十四条 当事人双方协商达成协议的,应当签订协议书;经乡级人民政府调解达成协议的,由乡级人民政府出具调解书;经农业承包合同仲裁机构作出裁决的,仲裁机构应当制作裁决书。

第四章 土地使用权流转

第二十五条 在土地承包期内,承包方可以将承包土地的使用权依法转让、转包、出租、互换或者入股。

转让是指承包方将部分或者全部承包土地及其相应的权利义务让渡给第三方,由第三方同发包方确立承包关系,原承包方与发包方的承包关系即行终止。

转包、出租是指承包方将部分或者全部承包土地转给第三方经营,原承包方与发包方确立的承包关系不变。

互换是指承包者之间为方便耕种或者各自需要而对承包土地进行的串换,原承包关系不变。

入股是指承包方将承包土地的使用权折股加入股份制或者股份合作制农业企业经营。 第二十六条 土地使用权流转应当遵循下列原则:

(一)平等协商;

(二)自愿互利;

(三)经发包方同意;

(四)土地所有权不变;

(五)原承包合同约定的土地用途不变。

第二十七条 土地使用权流转,应当优先在本集体经济组织内部进行,也可以跨集体经济组织流转。

第二十八条 土地使用权流转期限不得超讨原承包,合同约定的承包有效期限。

第二十九条 承包方以转包、出租、互换、入股方式进行土地使用权流转的,当事人双方应当签订书面协议,并报发包方备案。

第五章 法律责任

第三十条 违反本条例第十一条、第十四条规定的由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门对主要责任人员进行批评教育,并责令其限期改正;对逾期不改正或者情节严重的,可以依法罢免主要责任人的职务。

第三十一条 当事人一方违反本条例规定擅自变更或者解除合同的,应当承担违约责任,并依法向对方支付违约金;给对方造成损失的,应当依法予以赔偿;对方要求继续履行合同的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门监督履行。

第三十二条 发包方不按土地承包合同约定为承包方提供生产经营条件和服务,或者随意干预承包方正常生产经营活动的,应当承担违约责任;给承包方造成损失的,应当依法予以赔偿。

第三十三条 承包方违反本条例规定,损毁所承包的土地,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。

第三十四条 承包方违反本条例规定,擅自拆除、破坏所承包土地上的附着物的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为,恢复原状;造成损失的,应当依法予以赔偿。

第三十五条 承包方违反本条例规定和合同约定,闲置、荒芜承包土地的,应当承担违约责任;发包方应当对其进行批评教育,并责令其限期改正;连续二年闲置、荒芜的,发包方应当依法终止承包合同,收回发包的土地。

第三十六条 承包方不按土地承包合同的约定缴纳村提留乡统筹费或者承包金、完成农产品定购任务的,应当承担违约责任,并向发包方支付违约金,给发包方造成损失的,应当依法予以赔偿。

第三十七条 承包方擅自改变土地用途,或者对土地进行掠夺性经营的,由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为,恢复原状;造成损失的,应当依法予以赔偿;有关部门可以依照有关法律、法规进行处罚。

第三十八条 违反本条例规定,发包方胁迫承包方进行土地使用权流转,或者承包方非法进行土地使用权流转的,由乡级人民政府责令其停止违法行为,情节严重的,由县级以上土地承包监督管理部门并没收违法所得。

第三十九条 各级人民政府负责土地承包监督管理的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,非法干预正常的土地承包活动,尚未构成犯罪的,由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育或者行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第四十条 国家所有依法由集体组织使用的农用土地的承包管理,参照本条例执行。 第四十一条 本条例自公布之日起施行。

论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改
【作者简介】
韩松,西北政法大学,教授。
发布日期:2011-07-16
文章来源:北大法律信息网 【
出处】《国家行政学院学报》2011.1
【摘要】《土地管理法》修改中应当规定农村村民申请宅基地的条件:农村村民居住的宅基地面积上的可建筑容积率、空地面积依照规定标准不能满足其居住需要的,多户共用一处宅基地的,其中的一户可以申请新宅基地:一户独有一处宅基地的,具备分户条件的可以由分立后的其中一户申请新宅基地。宅基地应当经国家批准在本集体内部无偿分配。集体成员购买或者继承本集体成员的房崖,取得宅基地使用权应有严格限制。时于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策,禁止城镇居民在农村购置宅基地。应当建立宅基地收回制度,明确规定非法占用土地建住宅等违法行为的法律责任。
【关键词】集体土地所有权;宅基地;土地管理法;宅基地使用权转让;宅基地收回
【写作年份】2011年


【正文】

  2008年10月召开的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对于宅基地的管理提出:“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳人年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”本文以此为指导,就土地管理法修改中的有关问题提出自己的意见。
  
  一、关于宅基地使用权的取得
  
  关于宅基地使用权的取得主要涉及如下问题:
  
  (一)申请宅基地的条件
  
  对于申请宅基地使用权的条件,《土地管理法》第62条仅仅规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”可见,只要申请人不拥有两处宅基地、面积符合省市自治区政府的规定标准,没有出售、出租住房,就可以申请宅基地并获批准。依照这样的条件,农民只要分户就可以申请取得宅基地使用权。这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅原则”。例如,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》强调“严格宅基地申请条件,”“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。似乎“一户一宅”是严格的条件,但实际上是放宽了宅基地取得的条件。本来《土地管理法》规定的一户只能有一处宅基地,是限制一户有两处以上的宅基地,并不是说一户就
要有一处宅基地,但抽象的一户一宅容易被理解为一户就可以申请取得一处宅基地,在实际执行中就是按照一户就给一处宅基地执行的,由于对分户的条件没有法律规定,在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地。我所在的村庄在改革开放以前多户一院的情况很普遍,有的是兄弟多户与父母在一院,与伯父、叔父以及堂兄弟多户一院的情况也很多。当时申请宅基地十分严格,申请要经生产队社员会讨论,大队签署同意意见,报人民公社批准后再报县民政局批准。公社和县民政局在批准前都要派员实际查看申请户的居住情况,听取社员意见。改革开放以后,宅基地的申请和批准越来越容易,往往兄弟几人每人一户一院,有的父母也单独一院。村庄面积比原来成倍扩大。因此,我们不要以为十年动乱在宅基地的管理上就是乱的,也不要以为现时高喊严格的宅基地管理就管理的严格。因此,笔者认为在宅基地的申请取得上,不要再抽象的提“一户一宅的原则”。宅基地的申请条件应当包括两个条件,一是分户条件,一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户,但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户;独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算,规定一定的标准,超过规定标准不能容纳居住人口的,可以以户为单位申请新宅基地。现有《土地管理法》规定宅基地的面积符合省市自治区规定的标准,从原来农村村民的基本住房结构看是可行的,因为原来农民的基本住房结构多数是以土木结构的单体结构为主的,其对宅基地的使用主要是平面的占用;但是现代农民随着建筑科学的发展和材料的改进,其居住文化日益先进,其住房建筑大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主,空间占用率提高,因此,对于宅基地所能承载的建筑及其对人口居住的满足程度应当以其容积率计算,当然也要包括为居住人口所必须使用的空白宅基地。
  
  (二)宅基地能否有偿取得
  
  宅基地的取得应当是无偿取得,因为宅基地是农民集体所有的土地,是经国家批准后由集体分配给农民的,是由集体提供给农民的社会保障,是保障居者有其屋的集体福利。集体成员作为集体土地的所有者成员,从集体分配取得宅基地的使用权是集体土地所有权目的的实现。集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土
地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利,不是个别成员对集体土地的权利。因而,宅基地无偿使用是公平的。这是集体土地的集体公有制性质的体现。但是近年来关于宅基地有偿取得的问题,有两种意见:“一种意见认为,现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题,无偿取得宅基地,既无法满足农民群众改善居住条件的需要,也影响了集体组织的收益。宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为,完全实施有偿使用制度,多数农民难以承受,建议对保障基本居住的宅基地部分,继续采用无偿取得制度,而对超标多占的宅基地,可以采取累进制计算使用费。”[1]这两种意见虽然都有一定的道理,但从根本上讲,是与集体土地所有权的性质相违背的。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地,那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。坚持宅基地的福利分配的无偿性与宅基地的公平分配是一致的。宅基地的分配标准是应当由省市自治区人民政府统一规定的,对同一时期申请取得宅基地的集体成员是一样的,不允许以支付对价多占宅基地。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是违法的,是与保护耕地和节约土地的基本国策相违背的。对于少批多占应当通过行政手段予以纠正,不得通过收取对价让其合法化,更不得以此为由实行宅基地的有偿取得,因为无论是全部实行有偿取得或者对超标部分实行有偿取得,都可能形成一种交易,多交钱多占地。这样不仅不可以解决少批多占的问题,而且还会助涨少批多占,甚至多批多占。因此,应当坚持宅基地经国家批准在本集体内部无偿分配。
  
  (三)宅基地使用权能否通过房屋继承或者买受取得
  
  农民的房屋是农民合法所有的私人财产,应当允许所有人转让房屋所有权;在所有人死亡后应当由其继承人继承房屋所有权。但农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地上的。集体在其所有的土地上为本集体成员经国家批准设定宅基地使用权的目的就是为了满足其基本的居住需要。因此,集体成员为了满足其居住需要购买本集体成员的房屋或者继承本集体成员的房屋,从而取得宅基地使用权的就符合宅基地使用权的设定目的,就应当允许其取得宅基地使用权。
  
  但非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权就不符合宅基地使用权的设定目的,因此,就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员非出于满足基本
居住目的买受或者继承本集体成员的房屋,取得宅基地使用权的,也不符合宅基地使用权的设定目的,因此,也不应当允许其以买受或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。
  
  集体成员出于满足基本居住需要的判定就是符合省市自治区人民政府规定的宅基地申请条件,集体成员非出于基本居住需要的明显标志就是在两处以上占有宅基地。因此,土地管理法应当规定:多户共用一处宅基地的农村村民户或者符合分户条件的农村村民户,因继承取得本集体范围内的房屋所有权的,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准,可以同时取得宅基地使用权。符合宅基地申请条件的农村村民户购买本集体成员房屋,经乡镇人民政府审核,县级人民政府批准可以取得宅基地使用权。在这里对因继承房屋取得宅基地的条件要比因买受房屋取得宅基地的条件宽松,只要多户一处宅基地或者只要具备分户条件就可以继承房屋取得宅基地,而对买受房屋取得宅基地使用权则要求符合宅基地的申请条件(包括分户和面积、可建筑容积率、人口等)。不符合宅基地申请条件的农户就不得买受房屋并取得宅基地使用权。如果做出这样的规定,一户就不得因继承、买受房屋取得宅基地从而占有两处以上的宅基地。不具有分户条件的农户继承农村房屋占有两处宅基地的,所在集体组织有权收回其宅基地,但应当对其地上建筑物给予适当补偿。集体不行使其收回权的,房屋所有人对宅基地享有临时宅基地使用权。在继承房屋时不具有分户条件,但后来已经具备分户条件的,集体不得再行使收回权,申请户应当提出申请经乡镇人民政府批准获得宅基地使用权。
  
  二、宅基地使用权的转让
  
  有关宅基地使用权的转让在全国人大常委会公布的《物权法》草案六次审议稿中还曾规定:宅基地使用权人经本集体同意,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。但争论的结果是最终删除了这一规定,其原因并不是主张农民宅基地的自由转让,而是认为对此问题应当由土地管理法规定。现行《土地管理法》对此并没有明确的规定,只是在第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。但国务院的行政法规有明确禁止性规定。那么,在土地管理法的修改中到底应否允许农民宅基地使用权的转让,特别是向城镇居民的转让呢?这仍是最具争议的问题。主张转让的理由认为:由于民工潮的兴起,农村存在大量的宅基
地和房屋闲置的情况,宅基地的有偿转让有利于物尽其用,提高宅基地的利用效率;有利于城乡交流,越来越多的农村人将通过继承、商品房买卖等方式拥有两处以上的宅基地或城镇住房,使得其转让宅基地使用权获得资金; 城镇居民则可以在农村购置宅基地,以满足其到农村工作或休闲的需要;非集体成员受让取得宅基地使用权后有利于其受让当地的农村承包经营权并方便其经营;有利于提高宅基地的交换价值,为其创业发展有效筹集资金,加快城市化进程。[2]反对农民宅基地使用权流转开禁的学者认为:住房和宅基地是农民安身立命的基本场所,承担了社会保障的功能。如果允许宅基地使用权自由流转,虽然可以使农民达到融通资金的目的,解决了农民的燃眉之急,可一旦农民无法在城市立足,就会造成农民流离失所,不利于农村社会秩序的稳定。如果宅基地自由流转导致流民群体的出现,重新安置流民必然导致耕地减少。开禁或者变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,只会导致农村的不安和社会动荡。[3]对于是否开禁农民宅基地的流转是对土地管理法修改的考验。笔者认为对于农民宅基地使用权流转的是否开禁必须从国家基本土地政策和土地制度的维护考虑,而不能民粹主义地高喊增加农民收人、维护农民权益、推进城乡一体化等口号。我国是世界上人口最多的国家,土地资源极为短缺,耕地资源极其珍贵,为了维护国家的粮食安全和生态环境,为了发展国民经济和维护社会的稳定,我们必须奉行“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。从这一基本国策出发,我国的土地制度实行社会主义的公有制,城市的土地实行国家所有制,由国家享有城市土地的所有权。农村和城市郊区的土地则实行集体土地所有制,由各个集体范围的成员集体享有本集体土地的所有权,排除了土地的私人所有。在集体土地所有的基础上,实现集体成员个人对土地的平等、公平、普遍的享用,实现集体成员的耕者有其田,居者有其屋。从而保障每个集体成员的生存和发展,也保障了农村对城市发展的支持。集体成员在集体所有的土地上所享有的宅基地使用权正是为了满足集体成员和农村村民基本的生活居住的需要,经国家批准由集体无偿分配集体成员的土地利用的权利,具有明显的社会保障和福利性质。其分配的前提是集体土地公有制。分配的依据是集体成员的资格或者身份。分配的原则是满足集体成员的基本居住需要,集体成员有公平的、平等的分配权;居住需要的面积标准具有
统一性,由省市自治区人民政府统一制定;按户分配,一户只能有一处宅基地,不得有两处宅基地。分配性质具有无偿性、无对价性和福利性。由于农民宅基地使用权是为了满足农民的基本生存的居住需要设定的,因此,它也是无期限的,集体成员可以无期限的长期使用。但集体成员只能为了自己的居住需要占有使用,不得转让给其他人。按照这样的制度设计,集体成员不可能转让宅基地使用权,如果转让了他住在哪里?他无偿地分配取得的财产凭什么有偿转让?他依据其农民集体成员身份取得的福利,凭什么转让给非集体成员,特别是转让给市民?如果将集体成员在集体公有制基础上依据集体所有权享有的宅基地使用权作为其可以自由转让的权利,就在实质上将农民的宅基地使用权变为了个人的宅基地私人所有权,集体对宅基地的所有权就会名存实亡,就违背了宅基地使用权制度设计的初衷。因此,从宅基地使用权派生于集体所有权的社会主义性质-福利分配而非交易的性质决定了宅基地使用权不得自由交易,集体成员对宅基地使用权的支配不得损害集体土地所有权。集体成员不需要在集体所有的宅基地上生活居住时,应当将宅基地交回集体或者由集体收回,也可以随房屋所有权转让给符合宅基地申请条件的本集体的其他成员。集体收回的宅基地符合复垦条件的,应当恢复为耕地;不能复垦的可以用于集体建设用地,或者分配给符合宅基地使用条件的成员。这才体现了宅基地的集体所有权。
  
  宅基地使用权是为了集体成员的生活居住需要在农民集体土地所有权上为集体成员设定的他物权,虽然集体成员对集体的宅基地的使用是对他人物的使用,是他物权,但不同于完全的私人之间的他主使用,集体成员毕竟是所有者集体的成员,作为所有者成员之一的身份是其取得宅基地使用权的前提,因此,集体成员不得将自己的宅基地使用权转让给本集体以外的成员。集体成员对集体宅基地的使用权属于对集体土地的用益物权,成员有直接支配的权利,但直接支配并不意味着就一定要自由转让,因为其支配作为他物权只是对他人物的一面之支配,不是全面之支配。所谓一面之支配就是在特定目的范围的支配,成员对集体所有的宅基地的支配仅限于为自己的生活居住的支配,也就是为自己居有其屋的支配,离开了这一特定的目的范围集体成员对宅基地就没有支配的权利。居有其屋的支配是对土地承载生活居住用房的支配,长期的保持宅基地的使用价值远远重要于宅基地的交换价值。农民宅基地使用权的价值重在保持,而不在交换。保
护农民对其宅基地的使用价值是对农民利益的根本保护。以宅基地具有用益物权的性质就要求必须允许农民宅基地使用权的自由转让,是不符合他物权、用益物权法理的。限制甚至禁止农民宅基地使用权的自由转让正是宅基地他物权或者限制物权性质的反映,不存在对农民的宅基地使用权利益的剥夺和损害。
  
  主张农民宅基地使用权自由转让的观点在没有具体的数据证据的情况下,以民工潮的兴起推导民工进城导致普遍存在空心村和一户多宅,有夸大其词之嫌。实际上农民工进城更多的是个人进城,家人留在农村,举家进城的是极少数,不可能大量的形成“空心村”。即使举家进城打工能否完全融人城市也是未知的,因此,也不一定连根拔掉,非要将宅基地转让。按照宅基地法律制度一户只能有一处宅基地,如果发生了“少批多占”、“一户多宅”应属非法占地行为,如果以此为由作为允许宅基地流转特别是向市民流转的事实基础,岂不承认了违法占地为合法,这与严格宅基地管理,以节约土地、切实保护耕地的基本国策是相矛盾的。他们认为农村空心村大量存在,一户多宅很普遍,宅基地被大量浪费,因此,实行农民宅基地流转特别是向市民流转就能够达到物尽其用,避免宅基地浪费。这完全是似是而非的观点。首先要明确所谓物尽其用不仅指物的经济属性的使用价值,而且指物被法律限定的用途,特别是对土地物不能抽象地讲物尽其用,耕地和建设用地其功用是不同的。农民的宅基地就是为农民的基本生活居住用来建房子的,超出了这一目的对其使用就是法律所不允许的。当宅基地失去其宅基地用途的,就要按照法律的规定能够复耕的复耕,回复其耕地用途。这才是符合土地基本国策的物尽其用。如果由宅基地使用权人自由转让给市民,满足市民到农村工作或者休闲的需要,虽然从交换价值上能够增加转让人的收人,但与物尽其用是背道而驰的,他只能导致城市人对土地资源的多占和浪费。如果说农民一户多宅是浪费土地的话,那么自由转让只不过将这种浪费换位给了城市人,城市人不仅可以在城市买几套房,还可以到农村买房以备休闲之用,只能多占未必就用。城市住房的高空置率就典型的说明了这个问题。我们还能以自由转让达到资源的有效配置和物尽其用来忽悠对法律的制定吗?不仅如此,对于农民来讲只要多占宅基地和转让宅基地就能多得到收人,他就会千方百计地多申请多占用宅基地、多流转宅基地,这就会增加土地管理上的难度甚至失控。目前在宅基地管理上从来没有松口子的情况下违法占地的问题
如此突出,那么可以想象一旦开禁,允许宅基地的自由流转将会是什么局面。尽管法律规定农村村民出卖房屋后申请宅基地的不予批准,但一旦其将宅基地转让后又没有融进城市又返回到了农村其无所住居,如果一两个人让其投亲靠友,不足为患,但是一旦有一大批这样的流民就会影响社会的稳定。再说在城乡差别巨大和将农村人口城市化转移的情况下,究竟能有多少城里人要去农村工作而且要扎根农村买宅基地呢?农民的房屋出租就不能解决其住房呢?当然去农村休闲的一定是城市的富人了,有农民的“农家乐”为其服务,我们有必要为此开禁农民宅基地的流转吗?显然是没有必要的。
  
  有的学者认为,如果大多数农民集体成员都同意转让宅基地的使用权,要是不允许转让就违背民意,损害农民的利益。笔者认为对于是否开禁宅基地流转这样的问题应当由国家从社会整体利益考虑作出科学的制度设计,这不是由农民集体成员的大多数表决的事情。因为土地制度的设计与社会利益有关,宅基地联系的就是耕地,不能严格管理宅基地,就不能切实保护耕地。对于宅基地使用权的转让如果让农民自己决定可能大多数农民原意转让,比如集体统一进行宅基地规划,建设了新村后集体成员的老宅基地应当交回集体复耕,但如果由集体成员转让给城市人后就能取得更大的收人,如果让集体成员表决当然大多数成员是同意转让的,但这会造成耕地的减少。
  
  因此,笔者主张对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策,规定:宅基地使用权人经本集体同意和县级人民政府批准,可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住宅转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。
  
  三、宅基地使用权的收回
  
  宅基地使用权不同于国有建设用地使用权是无期限的,因而在一般情况下不发生宅基地使用权的收回。宅基地使用权由农民以户为单位享有,只要农民家庭成员延续作为集体成员,即使该户只剩一个人是集体成员该户就是存在的,户就永久地享有宅基地的使用权。但是,在有些情况下应当终止宅基地使用权,随着宅基地使用权的终止宅基地就应当由所在集体收回。《土地管理法》修改草案已经规定了国有土地收回制度及其不交回国有土地使用权的法律责任,也规定集体土地使用权收回制度,但对于宅基地使用权的收回并没有明确的规定,只是规定了国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给与奖励。草案中所规定的集体土地使用权的收回
也仅限于乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用本集体土地时的收回,与笔者所说的宅基地收回并不是一回事。所谓宅基地收回是指对不符合宅基地使用条件的宅基地使用权人使用的宅基地,经具有批准权的人民政府批准,由所在集体收回的制度。实行宅基地使用权由集体收回的制度是宅基地在本集体成员中无偿分配的必然逻辑。当集体成员因基本居住需要使用宅基地的,由集体无偿分配给成员;当集体成员客观上已经不再需要宅基地时,集体当然可以收回。集体将宅基地收回后符合复耕条件的应当复耕,不符合复耕条件的可以用作集体建设用地,也可以分配给本集体需要宅基地的成员使用。目的是为了平衡利益、节约土地、保护耕地、达到物尽其用。只要制度设计合理不会造成对集体成员利益的侵害,反而更有利于公共利益的实现。《土地管理法》的修改应当规定在下列情况下,经集体成员大会(或代表会议)同意、乡镇人民政府审核、报县级人民政府批准,可以收回宅基地。(一)集体经县级人民政府批准进行宅基地规划整理,集体成员在取得新宅基地使用权后,对于其原来使用的宅基地应当交回;(二)原宅基地使用权人绝户的;(三)集体成员死亡后本户没有具有本集体成员资格的继承人,已经与被继承人分户的具有本集体成员资格的其他继承人已经拥有一处宅基地,且不具备再分户条件的;(四)宅基地上的房屋已经灭失,原使用人不再具备使用条件,不得重建房屋的; (五)宅基使用权人已经具有其他居住条件,将宅基地及其房屋弃用达10年以上的;(六)宅基地使用权人具有其他居住条件,出租房屋达20年的;(七)违法占用宅基地的(未批先占、少批多占、私自扩占、一户多宅等);(八)其他应当收回宅基地的情况。集体收回宅基地时,应当根据具体情况,在公平合理的原则下,对宅基地上的房屋的残存价值经评估后给予适当补偿。
  
  四、对违反宅基地管理的法律责任
  
  在农村存在的宅基违法占用、少批多占、一户多宅等问题,一方面是没有明确集体对违法占用宅基地的收回权,另一方面也是由于法律责任不严格,执法力度不够。笔者在调研中集体组织的干部反映个别人给换了新宅基地,拒不腾退旧宅基地,因为都是熟人,集体也没有办法收回,希望由县级政府或者土地管理部门定期开展清退运动,每年或者一到两年就进行一次统一执法,在统一的清退工作中,多占宅基地者就不得不交回宅基地;如果政府不管,依靠集体是收不回来的。土地管理部门的干部则反映,土地管理部门的执
法手段不够,离开了公安机关的配合往往难以执法,不能有效地制止非法占用土地的行为。因此,严格宅基地的管理,就要规定宅基地使用违法行为的法律责任,并规定严格的执法机制。否则即使规定了集体的收回权也是不能发挥作用的。土地管理法修改应当明确规定以下内容:
  
  (一)非法占用土地建住宅的责任
  
  农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,或者超过批准的面积,非法占用土地建住宅的,尚未建成房屋的,由县级以上国土资源行政主管部门责令停建,自行拆除在建房屋和设施,并处以罚款;如果拒不停工和拆除的,应当由县级以上国土资源部门强制拆除。发现违法占地建住宅时,已经建成房屋的,如果符合土地利用总体规划而且具备了申请宅基地的条件的,由县级以上人民政府的国土资源行政部门责令其补办宅基地申请批准手续,并处以其建筑物造价50%的罚款;如果符合土地利用总体规划但不符合宅基地的使用条件的,责令其退还宅基地,地上建筑物交由集体组织公开处置给本集体内符合宅基申请条件的成员,并对行为人处以建筑物造价30%的罚款;不符合土地利用总体规划的,责令其自行拆除地上建筑物,退还集体土地,并对其处以建筑物造价50%的返款。
  
  (二)拒不交回集体宅基地的责任
  
  依照法律规定应当将宅基地交回集体的,在集体依法行使收回权时,据不交回宅基地的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令其向集体交回宅基地,逾期不交回的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门强制拆除地上建筑物,收回宅基地,并处以罚款。
  
  (三)非法转让宅基地的责任
  
  违反法律规定转让宅基地的,应当对转让人和受让人各处以转让金额一倍的罚款;转让人有居住条件的,由集体收回宅基地。




【作者简介】
韩松,西北政法大学,教授。


【注释】
[1]胡康生.中华人民共和国物权法释义【M].北京:法律出版社,2007.338.
[2]申建平.宅基地使用权流转的对策性思考〔人].中国法学会民法学研究会2010年年会贾学术研讨会论文集(上册)[C].中国政法大学民商经济法学院,2010.357 -360.
[3]孟勒国.物权法开禁农村宅墓地交易之辫[J] .法学评论,2005, (4)

社会管理创新与农村土地流转——以《土地管理法》修订为中心

华 中农业 大学学报 ( 社会科 学版) , ( 总1 0 7期) 2 0 1 3 ( 5 )  

J o u r n a l   o f   Hu a z h o n g   Ag r i c u l t u r a l   Un i v e r s i t y ( S o c i a l   S c i e n c e s   E d i t i o n )  

社 会 管 理 创 新 与 农 村 土 地 流 转 

— —

以《 土地管理法 》 修订为 中心 

李长健 , 张红 展 

( 华 中农业大学 文法 学院 , 湖北 武汉 4 3 0 0 7 0 )   摘 要 适时 回应经济 、 社会 发展的变革要求 , 是 我 国《 土 地管理法 》 3次修订 的 内在 动因 。社会管 理创新 

背景下 , 正在进行的第 四次修订有 了更多 的时代要求 。农村 土地流转 作为土地 管理 中的一项重 要制度 , 在整个  社会转型和管理创新 的背景下 , 需要实现法理 、 管理和制度 机制层面 的创 新发展 。要 从战 略的高度重 视农村 土 

地流转 , 强化土地流转 的机制体系建设 , 完善相关制度体系 , 努力构建 体系化 的农村土 地流转 纠纷解决 机制 , 逐 

步建立健全产权 明晰 、 权能 明确  、 权 益保 障 、 流转顺 畅、 分配合理 的土地产权制度 , 创新 土地组 织化流转制度 。在  立法及流转实践 中 , 要注意土地流转风险 防范 、 土地发展利益保护及流转“ 六个度 ” 的把握 , 促进 土地管理法 的进 

步完善 。   关键词 农村 土地流转 ; 社会管理创新 ; 土地管理法 ; 城 乡发展 一体 化 ; 风 险防范 ;土地集 中度 

文献标识码 : A   文章编号 : 1 0 0 8 — 3 4 5 6 ( 2 0 1 3 ) 0 5 — 0 0 2 9 — 0 9   中 图分 类 号 : F   3 0 1 . 5 。 D F   4 5 2  

在 新农 村建 设 的新 阶段 , 赋 予农 民长 期 而 有 保  进一 步裨 益于 土地 管理立 法 的完善 , 最终促 进农 民、  

障的土地使用权 , 是保证农村长远发展和社会稳定  农村 、 农业 不 断 向前 发展 。  

《 土地管 理法 》 诞 生 与 3次 修 订  业, 开 展农 村土 地 流 转 是 一条 必 然 之 路 。农 村 土 地  的社 会 发 展 背 景 分 析 

的重 大战 略措 施 。在 此 基 础 之 上 , 为 了实 现 传 统 农 

业 向现代农 业 的 过 渡 , 发 展 集 约化 、 规 模 化 现 代 农 

流转 的实施 及深 化 为 现 代 农业 的 发展 提 供 了基 础 。  

自1 9 8 6年我 国颁 布《 土 地管理 法 》 至今 , 共 修订  农 业产 业 结构 、 农 村 社会 结构 逐步 改变 , 使传 统 封 闭  了 3次 , 其 最 初 的出 台 和期 间 的修 订都 表 明 了 我 国  的农

业 单 一化结 构 逐渐被 打 破 , 农 村 的二 、 三产业 不  对 土地管 理 的不 断重 视 与 完 善 , 更 加 注重 运 用法 律  断发展 壮 大起来 , 使 农业 的规 模化 经 营 、 现代 化 生产  制度 加强 对 土地 的管 理 , 同时 这 也是 对 社 会 经 济发 

的建立与发展成为现实发展的客观需要 。农村土地  展 和管理 转 型 的制 度 回应 。   流转所 引起 的农 村 社 会 结 构 变 化 , 必然 要 求 社 会 管  1 . 《 土地管理 法》 的 出台 : 土地 管理 亟须法律规制 

理 的创 新 与转 型 。在 此 背景 下 , 我 国《 土 地 管 理法 》  

改革 开放 以来 , 我 国 的生 产力 有 了很 大提 高 , 经  的第四次修 订广受关注 。我 国农村土地 制度性改  济 快速 发展 , 城市 化进 程不 断加快 , 用 地紧张 成 了 日   革, 是 中国农村 改 革 的升级 版 , 是 中国经济 升级 版 的  益 凸显 的 问题 , 人 多 地 少 的矛 盾 导 致 土地 的乱 占滥 

重要 抓手 。我 国对 土地 制度 变革 与城 镇化 发展 的探  用 , 耕地 不 断减少 , 建设 用地 大肆 扩张 。但我 国在对 

索与 创新 , 能 为经 济 快 速发 展 释 放 新 的 发展 战 略机  土 地 的管 理方 面 , 没 有 一 部完 整 、 严 密 的法律 , 也没  遇, 必 将 为发展 中 国家 提 供 一种 新 的发 展 范 式 。基  有 形成 一套 完整 的土 地 管 理 体 系 , 并且 在 具 体 的管  于《 土地 管理法 》 的修 订 , 从 社 会 管 理 创新 和农 村 土  理 工作上 , 制 度混 乱 , 城 乡二元 管理 , 各 级 政 府 职 责  地流 转角 度分 析我 国当前农 村土 地流 转 中存 在 的法  不 清 , 多 头管 理大 量存 在 。基 于此 , 国家开始重 视对  律法规 不 明确 、 缺 乏相关 法律 保 障 、 农 村社会 保 障体  土 地 的法 制化 管理 , 规 范耕地 使用 成 了当务之 急 。   系不 完善 、 土地流转 政策执行难 、 制 度 建 设 相 对 滞  为 了解 决 当时 的 问题 , 党 中央 、 国务 院 出 台 了  后、 农 村 土地 流转市 场发 育不 成熟 等相 关 问题 , 可 以  《 关 于加 强 土 地 管 理 、 制 止 乱 占耕 地 的通 知 》 , 并 在 

收稿 日期 : 2 0 1 3 — 0 4 — 1 5  

基金项 目: 教育 部 新 世 纪优 秀人 才 支 持 计 划 项 目“ 我 国农 村 土 地 流 转 制 度 与新 农 村社 区发 展 研 究 ” ( Nc E T_ 1 O 一 0 4 0 0 ) 。  

作者 简介 : 李长健 ( 1 9 6 5 一 ) , 男, 教授 , 博士 ; 研究方向 : “ 三农 ” 法律 问题 和农林经济管理 。E - ma i l : e c o n o mi c l a w@

s o h u . c o n  r

3 0  

华 中农 业 大 学 学 报( 社会 科学版)  

( 总1 0 7 期)  

1 9 8 6年 由全 国人 大常 委会 通过并 颁 布 了《 土地 管 理  法》 。但 是 , 受时代 背 景 和 技术 水 平 的影 响 , 该 部 法  律 体现 着浓 厚 的计 划经 济 特 点 。然 而 , 作 为我 国第 

一 一

4 . 第三 次修订 : 农 民权 益 受到重视 

自2 0 0 2年下半 年 开 始 , 用 地 需 求 盲 目扩 张 , 新  轮 的“ 圈地 热 ” 再 次 出现 。地 方 政 府 低 价 征 用 土 

部关 于土 地规 范管 理 的法律 , 为 日后 的 土地 管 理 地 、 圈 占土地 的情 况 不 时 出现 , 耕 地数 量 锐 减 , 部分  无农 民” , 生 活及 生活保 障水平下 降 。 由于征地引起  的社会 纠纷 越来越 多 , 以致 政府 部 门收 到 的土 地违 

就业 无 岗 、 社 保无 份 的“ 三  打下 了坚实 基础 , 结束 了长 期 以来 土 地 管理 的混 乱  失 地农 民成 为种 田无 地 、

局面 , 开创 了我 国土地 管理工 作 的崭新局 面 。   2 . 第一 次修订 : 土地 市场 商 品属 性显 露 

纷 纷 要求  在 计划 经济 时代 , 土地 实 行无 偿 、 无 限期 、 无 流  法 案件 也越来 越 多 。无论 政 府 还 是 民众 ,

修 改 土 地管 理 法 的 呼  动使用 , 这种 使用 制度 未 能 充 分体 现 土 地 的资 产 特  改革 和完善 现有 的征 地 制度 , 各 地 对 征地 制 度 改革 和 集 体建  性 。随着改 革 的深 化 和 思想 的解 放 , 人 们逐 渐 认 识  声十分 强烈 。同时 , 到计 划经济 的一 些弊端 , 并渐 渐走 向商 品经济 时代 。   设用 地流转 等 的探 索 和制度创 新实践 一直在 积极 地  各种试 点 工作 也 为 制度 完 善 提供 了 良好  土地 的使用 制度 自然 成 为 其 中一 大 问题 , 国家 开始  进行 当 中 ,

  探索土地使用制度 的改革 , 促进其有偿使用, 提高土  的实 践证 明 。 为 了缓 和社会 矛盾 , 2 0 0 4年 全 国人 大 常委 会对  地 的使 用效 率 。土 地 固有 的商 品属 性与 带有计 划经  《 土地 管理 法 》 进行 了第 三次修 订 。该 次修订 主要集  济特 点 的《 土地管 理法 》 不相适 应 。   一方面 , 国家 允 许 实行 土地 征 收 或 征  为适应 这一 要 求 , 1 9 8 8年 4月 通过 的《 宪 法 修  中于两方 面 : 但 必须 是 出于公 共 利益 的需 要 , 且要 给 予 补偿 ;   正案 》 删去了“ 禁 止 土 地 出租 ” 的规定, 同时 增 加 了  用 , 将 条 款 中 的“ 征用” 一词都改为“ 征收” 。   “ 土地 的使用 权 可 以依 照法 律 的规 定

转 让 ” 的规 定 。   另一 方面 ,

虽然 相 比于前 2次 , 变 革 幅度 不 明显 ,   与此 同 时 , 《 土地 管理 法 》 也做 了适 宪性 修改 , 并 确立  这一 次修改 , 征用” 改 为“ 征 收” 与 征用法 则 的共 同确立 方  实施 了国有 土地 有 偿使 用 制 度 。这 一 次对 《 土 地管  但 是在“

所产生 的影 响不 可忽视 。   理法 》 的修 订 , 不 仅 推 动 了土 地使 用 制 度 改革 , 还将  面 , 国有 土地 的商 品属 性 以法 律形 式 确 定 下来 , 将 土地 

二、 社 会 管 理 创 新 背 景 下 第 四次 修  订 的 时代 要 求  产管理逐步走 向市场化 , 适应 了市 场经济 不断发展 的 

使用 权 与所 有权 进 行 适 度 分离 , 促 使 了我 国土 地 资  要求 。土地 成为我 国经济转 型中的重要资源要素 。  

3 . 第二次 修订 : 耕 地保 护形 势严 峻  社会 转型是 当前 中 国面 临 的一 个 重 大课 题 , 它  是 整个社会 系统 由一 种结构 状态 向另一种 结构状 态  随着 改革 的深 化 和形 势 的发 展 , 2 0世 纪 9 0年  的过渡 , 以社会 结构转 换 为核 心 , 同时带 动社会体 制 

代末 期 , 我 国某 些地 方 出现 了房 地产热 、 “ 开 发 区” 建  转 机 、 利 益调 整和观 念变化 _ 2 J 。在 这个过 程 中 , 法律 

设热, 出现 了乱 占、 滥 用耕 地 的情 况 。耕 地 面积不 断  的修订 也面 临着新 的问题 , 如何 通 过制 定 法 律 的形 

减少 , “ 人 多地 少” 问题 日益 凸显 , 使保护 耕地 迫在 眉  式来 推动 和促进 社 会 的进 一 步 转 型 。我 国《 土地 管  睫 。随着 市场 经 济 的迅 速 发 展 , 1 9 8 8年 修 改 的 《 土  理 法 》 的修 订涉 及群体 之广泛 、 利益 协调 之复杂更 是  地 管理 法 》 已经无法 满足 土地管 理 的需 要 , 再 次显 现  需 要其 在社会 转型 的大背 景 中综 合考 虑 。   出它 的局 限性 。对 土 地 的 征用 管 理 不 严格 , 非常 松 

散, 导致 大量农用 地被 征 为建设 用 地 ; 未 能及 时 阻止  1 . 政治 改革 : 民主权 利要对 行政权 力进行 制约 

当前 , 转 变政府 职能 , 探 索 由管理 型政府 向服务 

土地 违法行为 , 缺乏强有力 的监 督 和处 罚制度 。在此  型政府 、 责任 型政府 转变 , 不断提 高政 治 民主参 与程 

背景 下 , 新一轮修订《 土地 管理法》 的工作 由此展开 。   度是 中 国政 治转型 的一个 重要 任务L 3 ] 。博登海 默认 

1 9 9 8年 , 全 国人 大 常 委会 成 功通 过 了对 《 土 地  为 , “ 社会所 遇到 的麻烦 不只是 个人利 益 间的

矛盾 和 

管 理法 》 的第 二次修 改完 善 。从 立法 上 , 设计 了 5项  冲突 , 有可能发生一方为个人 , 或群体利益与另一方  耕 地保 护制度 。其 制度 目标指 向实 现 了从 保 障建 设  是作 为有 组 织 的集 体 单 位 社 会 利 益 间 的 冲 突 ” _ 4 ] 。  

基层人 大代表 的直 接选举 , 涉及 的范 围越来越  用地供 应 为主到保 护耕 地为 主的转 变 , 将“ 合理利 用  目前 ,

土地 和切 实保护 耕地 ” 作为 我 国的基本 国策 , 与此 同  广 , 各类社会 组织 不断 涌现 , 积 极参 与参政 议政 。从  自治制 度 , 尤 其是村 民 自治制度 为农 民提  时, 实 现从 分级 限额 审批 制度 到 用途 管 制 制度 的转  农村 来看 ,

变, 确 立 了土地监 督检 查制度 L 1 ] 。  

供 了 民主参 政 的机会 , 促进 了 中国 的政 治 文 明现 代 

第5 期 

李长健 等 : 社会管理创新与农村土地流转—— 以《 土地管理法 》 修订为 中心 

3 1  

化 建设 。  

《 土 地管 理法 》 来说 , 我 国原 来 计 划经 济 时 代 政府 干 

在 早 期 的社 会 管 理 中, 国家 的行 政 机关 位 于 主  预大小事务 的传统 已经严重影 响到土地 的利用效  导 地位 , 而公 民处于 被主 导 、 只能 服从 的位 置 。行 政  率 。计 划 经济 时期 , 土地 资 源 的 配置 主 要 还是 依 靠  法更 多地表 现 为管理 职 能 , 即行 政 机关对 公 民 、 社 会  行政 手段 , 几乎 没有 涉及 市场调 控 , 原 因之 一就 是 当 

组 织 的管理 。随着 时代 和法 制 的发 展 , “ 平衡 法 ” 成  时 的《 土 地管理 法 》 过 度 运 用行 政 管 理 手 段 , 而 没有 

为 各 国 的行 政 法 的发 展趋 势 , 它 要求 行 政 机 关 和 公  考虑 到市 场 的调控 作用 , 致 使《 土 地 管理 法 》 的实 施 

民权利义务总体上 的平衡 、 公 民权利 和行政权力之  效果 有待 加强 [ g ] 。所 以 , 在 进行 《 土地 管 理 法 》 的修  间的平 衡 [ 5 ] 。但 是 , 在 我 国 的《 土地 管理法 》 中, 存 在  订 时 , 须要 将市 场 的调节 手段考 虑进 去 , 让 政府 的调 

行 政权 与公 民权之 间严重 失衡 的 问题 。政府 既是 土  控 和市场 的调节 联 结 起 来 , 共 同促 进 土 地 资 源 的优 

地 所有 的代 表 者 , 又 是土 地管 理 的行政 立法 者 , 集 两  化配 置 。  

者 于一 身 , 最终 导致 的 问题 是 政府 为 了保 护 自己的  用 权人 的利 益 L 6 ] 。  

3 . 生态 优 化 : 要 促 进 土 地 资 源 体 系 化 可 持 续  利益 , 在具体 的立法 过程 中有所 偏 向 ,

可 能会 忽 略使   利 用 

可持续 发 展 自联 合 国环 境 与 发展 委 员 会 于《 我 

行 政权 力存 在 的 目的就是 为公 民及 公共 利益 服  们共 同的未来 》 中 明确提 出后 , 在 控 制人 口、 削减 污 

务的 , 不能任其任意膨胀 , 而要使其受到民主权利的  染 、 保 护 土地 、 能源 供 应 协调 、 遏制 沙 漠 化 及水 土 流 

束缚 , 还要将 行 政权力 关 进制度 的笼子里 , 实 现行 政  失 、 保 护生 物多 样 性 等 方 面发 挥 了重要 作 用 。可 持 

权 力 与 民主权 利 的平 衡 。 因此 , 在 本次 修订《 土地 管  续发 展一 直是 我 国社 会 主义现 代化 建设 中努力 遵循  理法》 时, 必 须 重 视 民 主权 利 和行 政 权 力 之 间 的 平  的基 本思 路 。“ 以人 为本 、 全 面协 调 可持 续 ” 的科 学  衡, 达 到对行 政 权力 的有 效制 约 , 对 土地 资 源 的法 治  发展 观思 想 , 要 求我 们处 理好 发展 过程 中的经 济 、 社 

化 运用 。  

使 用 

会及人 的相互关 系 。党 的十八 大报 告第一 次专 门论 

2 . 经 济 调整 : 市场 调 节 要 与行 政 管 理 手段 协 调  述 了生态 文 明 , 绿色 发展 、 循环 发展 和低碳 发展也 被 

写入 党代 会报告 , 表 明 了我 国建设 “ 资 源 节 约型 、 环 

2 O 世纪 8 0年 代 后 , 中 国农 村 实 施 的 土 地 家 庭  境友好 型社会 ” 的决 心 , 也 为 日后 的农 村 土地 流转工  承 包责 任制 标 志着 中 国开始进 入一 个新 的经 济 的转  作奠定 了思想基 础 。   型 时期 。这 个 时期 的经济 转型 主要 体现 在 三方面 的  与可 持续 发展要 求 相 反 , 《 土 地管 理 法 》 更 多偏 

变化 : 首先 , 所有 制 结 构 发 生 了改 变 , 由计 划 经 济 时  向对 土地 资源 当前 的利 用 和 索取 , 只考 虑 眼前 的利 

期 单一 的公 有制 向“ 以公 有制 为主 体 、 多种所 有制 并  益 , 而 非长 远利 益 。过 度 开 发 利用 导 致 了生 态环 境  存” 发展; 其 次是 分配 方式 的变 化 , 从 传统 按 劳分 配 、   被破 坏 , 无 法满 足生 态环 境和 经济 、 社会协 调发 展 的  抵 制按 资分 配 的心理 , 形 成 了以按 劳分 配为 主 、 多种  需要 , 不利 于 自然 资源 的可持续 发 展 , 不利 整个社 会  分 配方 式并 存 的局 面 ; 最后 , 经济 转 型 也 要 求 调 整 、   的可 持续 发展 [ 1  。所 以 , 《 土地 管 理法 》 作 为 资 源保  优 化产 业结 构 , 促 进 三 大 产 业 间 的协 调 、 可 持 续 发  护法 , 应 注重土 地 资源 的可持续 利用 , 注重 代 际问利 

展 。经

过几 十年 的发 展 , 工 业 超越 了农 业 成 为 基本  益 的可持 续发展 , 实 现代 际公平 。第 四次《 土地 管理 

产业 。在现代 经 济 发展 中 , 第 三产 业 促 进 国 民经 济  法 》 修 订要 对土 地制 度进 行生态 化 的体系性 思考 , 加  发 展 的作用 不 断增 强 , 在 三 大 产业 中 的 比重 也 不 断  强各类 土 地制度 的协 调 , 进 一 步 深化 与 土 地 相关 的 

上升, 预示着 在 不久 的未来 , 第 三产 业会 成 为三大 产  制度 改革 。如现行 的房 地产税 费 可 以考虑 用物 业税 

业 的重 心之 一[  。  

来 代替 , 对地 方政府征地 、 卖地 的行 为严加制 止 , 并制 

4 . 社 会转 型 : 城 乡发 展要 一体 化 

市 场 经 济最 显 著 的特 点 就 是 以市 场 调 节 为 主 ,   定严 厉 的处罚 措施 , 留给后代公 正平等 的发展 机会 。   市 场调 控失 灵 的部分 通过 政府 制定 相应 的政 策来 弥 

补, 这也正是政府存在 的理由。因此 , 在具体的经济  各 国 的历史 经 验 表 明 , 农 村 人 口大量 涌 向城 市  活动中, 政府主要进行的是宏观调控 , 引导经济朝着  是 社会 发展 的必 经 阶段 。从 西方 发 达 国家 的发展 过  可持续方向发展 , 不能完全代替市场调控 。另外 , 政  程来看 , 其现代化的重要标 志之一就是从事农业生 

企 一定 要分 开 , 政 府不 能 强行 干涉企 业 的经 营管理 ,   产 的人 口逐 渐减 少 , 而从 事二 、 三产业 的人 口逐渐 增  而是 让企 业 自主 经 营 , 激 发 其创 造 能 力 ] 。具 体 到  多 。 目前 中 国正 处 于转型 期 , 城 市化进 程不 断加快 ,  

华 中 农 业 大 学 学 报( 社会科学版 )  

( 总1 0 7 期)  

大量 农村 人 口涌人 城 市 , 城 市化 吸收 了大量 农 业 剩  管 理转 型和创 新 的背 景 之下 , 土地 管 理法 的修 订应  余 劳动力 , 发 展 了二 、 三产 业 。同时 中 国的小 城镇 建  在 农村 土地 流转制度 上做 更大 程度 的变革 。  

设 也为农 村剩 余劳 动 力 的转 移 提 供 了基 础 , 缓 解 了 

城 市 的人 口压 力 , 促 进 了农村经 济 的持续 发展 。   纵 观 中 国改 革历 程 可 以发 现 , 改革 红 利基 本 以 

1 . 法 理创 新 : 增 强土 地 权利 中各项 权 能 的可 转 

化性 

产 权制度 是一种 通过 社会 强制而 实现 的对某种 

城 市为 中心 , 辐射 农 村 非 常不 充 分 。 即使进 城 打 工  经济物 品 的多种用 途 进 行选 择 的权 利 的制 度 , 是 基  的农 民工 , 仍 受到各 种制 度 障碍 , 也 没能分 享足够 的  于资 源 的分 配和

使 用 所 形 成 的一 系 列 正式 的制 度 。  

经济成 长 的利益 。坚持 城乡统 筹发 展需要 以加快 城  产权 反映 的是人对 社会 资源 的分配 、 管理 、 使 用 和受  乡经 济社会 一体 化发展 为 目标 , 创新 土地 流转机 制 ,   益 的权利束 _ 1  。在 不 同的产权 制 度下 , 交 易成 本 不 

积极 引导农 民有 序 流 出土 地 , 加 快农 业 用 地 向适 度  同带 来 了不 同效 率 的资源配 置 。现 代产权 经济 学认  规模 经营集 中的进程 , 将 城 乡 一体 作 为 实 现新 一 轮  为 , 能够形成 有效 激励 的产权 结构具 有完 整性 、 明晰  跨越 、 率先基 本 实现农 业现代 化 的战略抉 择 。   性、 可分割性 与 可转 让 性 。其 中可分 割 性 与可 转 让 

发展并 分享 、 共享 土地财 产权 益 , 已成为 了城 乡   性是 指权利 束 中 的各 项 权 能 可 以分 割 、 不 同权 能可  体 化建设 这一 前所 未有 的事业 中一道 必须解 决 的  以由不 同的主体 分 别享 有 和 行使 , 权能 也 可 以在 主  个 公平 的利 益分 享 机制 , 合 理 分 配 城 乡一 体化 过  中 , 一些 重要 的权能 由于其极 其 重要 的地位 、 实践 中 

权益 保 障难题 。总结 实践经 验 , 加 强制度 建设 , 建立  体 间 自由交易 。在所 有权及 其权 能 的不 断发展 过程 

程 中的土 地发展 权 益 , 是 推进 我 国城 乡一 体 化建 设  反 复被应 用 的高频率 及被权 力机关 的立 法确认 而成 

的重 要任 务 。我们应该 明确 城 乡一体化 的法 律制度  为单 独 的权利 已被世 界各 国所认 同 。我 们可 以这样  首要 的任 务是 破解城 乡二元 结构 困局 。而农 村土 地  认 为 : 权 利可 以再分 , 权能 可 以转 化 。尽 管权利 与权 

资 源与 经 济 增 长 有 密 切 联 系[ 1  , 有 效 利 用 土 地 资  能是 2 个 内质 不 同 的概 念 , 但两者是密切联系 的。   源, 可 以促进农 村 经济 乃 至 国民经 济 的 长期 稳 定 发  在 一定 条件下 , 作 为权 利 结 构 中 的权 能可 以转 化成 

展 。通 过“ 顶层 ” 制 度设计 , 推动 城 乡制度逐 步并轨 ,   为一个 相对完 整 的权 利 ( 或者权 利束 ) 。  

把改革的攻坚点、 着力点放在构建城乡一体 的政策 

土 地作 为 一种 重 要 的资 源 , 因为 其 所特 有 的 禀  制 度框架 上 。第 四次《 土 地管理 法 》 修 订涉及 城 乡关  赋 , 有较 高 的经济价值 。此 外 , 它也是有 一定 政治 意 

系时 , 要 首先维 护 乡村 的利益 , 将 土地 制度 红利 向农  义 的生 产性 资产 , 因此 , 对 土地所 拥有 的产权

也是 一  民、 农村 作 出必要 的倾 斜 性制度 安排 ; 涉及 工农关 系  种 重要 的经济 权 利 _ 1 引。一 般 而 言 , 土地 产 权包 括 4   时, 要优 先保 护好农 业 的利益 , 为农业 的可 持续发 展  个 部分 : 所有 权 、 使 用权 、 收益权 和处理 权 , 如果要 进 

供 给制 度增量 。只有这 样才能扭 转农 民在 社会结 构 

的新格 局 。  

步 进行细分 , 还 包 括租 赁 权 、 抵押权、 继承 权 等 权  中 的不 利地 位 , 统 筹城 乡发展 , 实现 城乡一 体化 发展  利 内容 。  

根 据 有 效 产 权 结 构 可 分 割 性 和 可 转 让性 的 特 

我 们还可 以推 进农 地 家 庭 承包 经 营权 的适 度 分  三、 社 会 管 理 创 新 背 景 下 农 村 土 地 征 , 离, 为 土地 流转 提供 法 理 依据 。农 民家 庭 承包 经 营  流 转 制 度 变革 的创 新 思 路  权是 凭借集 体 的成员身 份 以承包形 式从集 体获得 的 

农 业 现代化 是社会 进步 的重要 表现 。农业 生产 

种 特殊权 利 , 人 们 一般 又把 承包 经 营权 等 同于 使 

因此 可 以将 农 地 的  要 向科 技化 、 机 械化 和现代化 进军 , 变小 范 围耕 种为  用权 。由于产权 具有 可 分 割性 , 从 而  规模化 经 营是前 提条件 之一 。完善 的土地 承包 经营  承包 经营权 分割 为农 地 承 包权 和 农 地 经 营权 ,

农地 所有 权 、 农地 承  权流转 制度 为耕 地 的规 模 化 经 营提 供 了积极 条 件 。   农地 产权结 构分 解为 3种权利 : 1  。这时 , 农地 承 包权 和农 地 经  在制 度变 革 中 , 我们 必 须在 充 分 尊 重农 民意 愿 和保  包权 和农 地经 营权[ 证农 民利 益 的前 提 下 , 积极 推 行 土 地 承包 经 营权 流  营权 就可 以实 现适度 分离 。   转制 度 。 中国要 走 出中等 收 入 陷 阱 , 首 先 是 要农 民  收入 瓶颈 , 赋予 农 民在 土地 流转 中 的发 展利 益 , 使农 

2 . 管理 创 新 : 将农 村社 区作 为重 要 的 土地 流转  随着 我 国社会经 济 的发 展 , 农 村社会 不 断发展 ,  

必须 走 出“ 低 收入” 陷阱 。而土地 流转将 突破 农 民的  治 理机构  致 使  民成为 土地流 转 的最 大 受 益 者 。所 以 , 在 当今 社会  社 会结 构变化 导致 利 益 的多 元 化及 利 益 冲 突 ,

第5 期 

李长健 等 : 社会管理创新与农村土地流转—— 以《 土地管理法》 修订为 中心 

3 3  

农 村 社会 矛 盾加 剧 , 发 展农 村 社 区成 为 解 决农 村 利  地 使 用权 。  

益 冲突 和矛 盾 的必然 道路 。这 也是解 决 现代农 村 问 

农村 土地 经营

权 流转 事关农 民切 身利 益 , 因此 ,  

题、 促进农 村 和 谐 的必 然 选 择 。通 过 农 村 社 区组 织  实现 农村 土地所 有 权 、 承包 权 、 经 营 权 的适 度 分 离 ,   可 以增加 农 村社 会 群体 抵 御 强 势 集 团 的能力 , 更 好  能够 促进农 村 生产力 的发 展 , 也 能提 高农 民 的收益 ,   促 进公 平与 效率 的实 现 I 1 引。   还能 推动 我 国现 代农 业 的发 展 , 走 规模 化经 营 。 目   农 村 土地 流 转 问 题 是 建 设 农 村 社 区 的关 键 问  前 , 土地 承包经 营权 的流 转 在 我 国一 些 省 市 已经 开  题, 农村 土地 关 系 到农 民生 存 的切 身 利 益 。在 实 践  始实 行 [ 1  , 如重 庆市 梁平县 、 浙 江 省 宁波 市 、 河南 省  过程中, 农 地市 场流 转机 制不健 全 问题 , 造 成农村 土  焦作 市 等 。湖北 省 于 2 0 1 2年 7月 2 7日通 过《 湖北  地 流转 无法 有序 进行 。 由于农 民处 于 弱势 地位且 维  省农 村 土地承 包经 营条 例 》 , 其 中亮 点 和创 新 的地方  权 意识 及能 力 薄弱 , 一些 地方 官员 滥用 职权 , 低价 流  是 明确提 出了“ 适 度 分 离” , 即所 有权 、 承 包权 、 经 营  转农 村 土地 , 损 害 农 民利 益 。但是 随 着农 村 社 会 管  权相 分离 , 为农 村 发 展 规模 经 营打 下基 础 。各个 地 

理 体制 的健 全 , 基 层 民主 意 识 的不 断增 强 , 以“ 社 区  方 的政策 法规 实践 为《 土 地管 理法 》 的修订 提供 了蓝 

自治” 为 目标 的社 区民主 管理体 制 逐渐建 立起 来 , 不  本 , 也 为该 制度 上 升为 国家法 律奠定 了基 础 。   仅 能维 护农 民的相 关 利 益 , 也 给 予 了 社 区部 分 自治 

四、 社 会 管 理 创 新 背 景 下 农 村 土 地  的权利 , 包括农村承包土地经营权 、 集体土地所有权  等 对 土地 的处 置权利 。   流转机制构建 的对策建议  农 村 社 区可 以代 表农 民 的利 益 , 通 过 集 中各 方  允许 土地 使用 权有 偿转 让并 使使用 权进 入市场  资源 , 加强农 民在利 益博 弈 中的话 语权 , 增 强农 民在  流通 领 域 , 可 以实 现土地 、 资金 、 技术、 人 才等 资源更  土地 流转方 面 的维 权 能 力 和 意识 , 更 好 地 维护 农 民  大范围、 更广 空 间 、 更 深程度 地优 化配 置 。在社会 管  权 益 。同时 , 为农 民提 供表 达意 见 、 参 与社 会管 理和  理 创新 的背 景下 , 我 们 要通 过构 建 完 善 的农 村 土 地  公 共 服务 的平 台 , 加 强基 层群 众 自治 , 更 好 地促进 农  流转 体 系化 机 制 , 逐步建立

健全产 权明晰、 权 能 明  村 社会 公平 与 正义 , 维护 农 民发 展权 益 , 实 现农 村社  确、 权 益保 障 、 流 转顺 畅 、 分 配合理 的土地产 权制度 ,   会 和谐 。在修 订《 土地 管 理 法 》 时, 我 们 应将 农 村 社  创新 土 地组织 化 流转制 度 , 推动农 村土 地有 序流转 、   区作 为重要 的土地 流 转 治 理 机 构 , 发 挥 社 区及 社 区  规模 流 转 、 高 效 流转 、 健 康 流转 。   中 的社会 组织 在 土地 利 益 分 享 与共 享 、 提 高社 会 管  1 . 明确 农村 土地 流转 的战 略意义  理效 率 、 降低 服务 成 本 、 化 解 社 区 矛盾 、 提 高社 区发  从 我 国“ 三农 ” 发展 的实 际 来看 , 土 地 流转 到 种  展 水 平 中的基 础作 用 。   植 大户 ( 家庭 农 场) 、 企 业手 中 , 有 利于 形成 农产 品规  3 . 制度创 新 : 使所有权 、 承包权 、 经营权 适度分 离 

有 利于 土地 连片集 中生 产管 理 , 农 民也 可 以  1 9 7 8年 以来 , 我 国农 村 进 行 了经 济 体 制 改 革 ,   模 市场 , 对 提 高农   改革 的重 点是 重建 土 地 资 产 产 权 结 构 , 建 立 了统 分  从 土地 流转 和变 成农 业 工 人 中获 得效 益 , 1  。   结合 的双层经 营 体制 , 将 土 地 的使 用 权 和 所 有 权分  业 生产 率 和农户 收入 均有 显著 的正 面影 响[ 土 地 流转在 我 国现阶段 经济 结构 转型 时期具 有  割开来 , 土地 的所有 权 归集体 , 使 用权 则通 过实 行家  农 村 土地 流转 可 以提  庭承包经营来得以体现 。十七届三 中全会 中进一步  十分重 要 的战 略意 义 。首 先 , 高农村 资源 配置 效率 , 适 应 农 村“ 四化 ” 同 步发 展 的  明确要通过 延长土地 的承包期 , 保 持稳 定 的承包关 系  城镇 化 、 现 代化 的推 进 , 农  来 赋予农 民更加充分 而有保 障的土地承包 经营权 。   需 要 。 随着农 村 工 业 化 、 人 口结构 、 就业 结构 以及 城乡 规划布 局  土地 承包 经 营权流 转使农 村 集体 土地 产权 发生  村 经济 结构 、 第二 次分 离 。土 地 承 包 经 营权 的 组 成 含 “ 承包” 和  都 发生 了深 刻 的变化 。土 地作 为农 民唯一 生存保 障  避 免  “ 经 营” 两 项要 素 , 意 味着 土地 的承 包 经 营 权 可 以被  的功能 性质 也必 然 发 生 变 化 。通 过 土地 流 转 , 有 效 提 高农 村 资 源 配  分 为 土地 承包 权 和 土 地 经 营权 。所 以 , 土 地 承包 经  了长期 存在 的土 地 闲置 现 象 , 土地 产 出率和 劳动 生产率 。其 次 , 通 过流转 引  营权流转就是土地 的所有权

仍归农 民集体所有 , 流  置率 、 人 市场 调节 , 促 进农业 适度 规模 经 营和集约 发展 , 实  转 的仅仅 是土 地 的使用 权 , 即经 营权 , 也就 是将 土地  使 用 权转 移 给第 三人 , 而承包 权 则保 留 ( 保 留全 部或  现我 国农业 的现 代化 发展 模式 。土 地流转 将推进 农 

部 分 承包 收益 权 ) 在土 地承包 经 营权人 手 里 。所 以 ,   业 集约 化 、 机 械化 和现 代化 进程 , 促使 大规模 整合 土 

土地 承包 经营 权流 转之 后 , 农 户保 留承包权 、 转 移土  地 和优 化耕地 成 为 可能 , 土地 流 转 以 市 场 的 自觉优 

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华 中 农 业 大 学 学 报( 社会科学版)  

( 总1 0 7期)  

化 配置 为主体 , 配 以政 府 的适 当干 预 , 包 括示 范 、 服  由处于核 心地位 的《 土 地管 理法 》 和《 农 村 土 地 承包  务 和引导 , 可 以有效 缓 解 经 济社 会 发 展 中 的一 些 现  经 营权 流转管 理办 法 》 构 成 。《 物权法》 《 民法 通 则 》  

实 问题 , 包括 突 出 的人 地 矛 盾 、 迫 切 的发 展 用 地 矛  等 相关 私法基 于 民事 法律层 面所 规范 的土地权 利 的 

盾, 促进农 村 土地 资源 的流转集 中和规 模经 济效应 。   取得、 确认 、 行 使及保 护等 内容也 正是《 土地管 理法 》   即《 土地管  再次, 农 村土 地 的市 场化 流转 , 促进农 村新 兴产业 的  基 于行 政管 理法律层 面所 须规 范的 内容 , 可 以“ 以利益 为诱 因 , 来 追求 公 益 的实 现” [ 1  ,   发展 , 带动 了农村 二 、 三 产业 发 展 , 为 农 村 经济 找 到  理 法 》 了新 的增长 点 。通 过 进 行 多种 形 式 的 土地 流 转 , 使 《 民法 通则 》 《 物权 法 》 等 相关 私法 也 应 以遵 循 《 土地  部 分农 民从 土地上 分离 出来 , 从 事其 他行业 , 实 现农  管理法 》 公法 框架来 构思设 计相 应 的私 法规 范 , 以利 

村劳 动力 的合理 转移 , 推 动 了农村 劳 动 力 向其 他 产  于私 益 的合 法实现 。   业流 动 , 加快 了现代农 业 的发 展进 程 。同时 , 鼓励 农  3 . 完善 安全 、 合理 、 可靠 的农村 土地流 转机 制 

民以土地 承包经 营权 人 股 方 式加 快 流 转 , 组建 土 地 

成功 的土地 流转 , 必须有 明确 的实施 主体 、 严谨 

合作 社 。这样不 仅 可 以推 动 农业 的规 模 经 营 , 有 效  的操 作纪律 乃 至严 肃 的法律保 障 。在农村 土地 流转  公众 的共 同利益 是 社会 管 理体 制 创 新 的 目标 和  加速 土地本 身价 值 的资本化 , 增加 土地产 出 , 进 而更  中 , 2

 。 目前 , 我 国迫切 需要 加 强对 农村 土地  好促 进农 民 的收入 增加 , 还 可 以让 一 部分 农 民彻 底  价值 取 向[

从 土地上 “ 解放 ” 出来 。  

2 . 重视农 地流转 体 系化建设 

流转 中的监 督 与管 理 , 构 建安 全 、 合理、 可靠 的 土地  流转 制度 体系 , 维护农 村社会 的稳 定 。  

( 1 ) 完成农 村土地 确权 工作 , 明确农 民在土 地流 

土地 流转 机制体 系是 调整各 主体 之间错 综复 杂 

利 益关 系 、 保 障 和 实 现 各 个 主 体 利 益 的重 要 手 段 。   转 中的主体法 律地位 。地权 稳定性 是土 地所有 者进  确权 是 基  健全的土地流转机制体系是 防范土地 流转风险、 预  行 长期 投资 的关 键 。在农 村 土 地流 转 中 , 清 晰 明确 且稳定 的产 权 可 以降 低农 村 土 地 流转  防与化解 土地 流转 纠 纷 的前 提 和 基础 , 对 繁荣 农 村  础 , 经济、 增 加农 民 收益 有 重要 作 用 。从 系 统论 角 度 分  的交 易费用 [ 2  。 目前 , 我 国相关 法律 制 度 中有 关农  虚化” 现象 , 需 要首  析, 农 村土地 流转 机制 体 系 是 一个 由诸 多 子制 度 机  村集体 土地所 有权 的 主体 存 在 “ 进 一步 明 确 “ 农 民集 体 ” 的成 立 要件  制组合 而成 的有 机体 系 , 其 共 同理念 和 基 本 内容 是  先在 制度层 面 , 实现 土地资 源市 场化配 置 , 进 而增进 农 民收入 , 从 而  与合 法要件 等 , 明确农 民在 集体 土 地 所有 权 处 置 中  的主体地位 与其享 有 的利益表 达权益 [ 2  。   实现现 代农 业 。  

具 体 到农 村 土 地流 转 中的要 素来 看 , 可 以 以法  ( 2 ) 强化 农 民意愿 的制度表 达权 , 构建新 型农 村  律关 系 的构 成要 素为思 路分 析我 国 当前农 村 土地流  社 区治理机 制 。农 村新 型社 区治理机 制是 由基层 党  转法 律关 系 中的 主 体 、 客 体 和 内容[ 1  。其 中 , 主体  组织 、 农村 社 区 自治组 织 、 经济 合作组 织等 多元 主体  其实 现是在 发挥基 层党 组织 、 村 民  包括农 村 土地所 有权 主体 ( 发包人) 、 农 村 土 地 承包  共 同协作 完成 的 , 代表 大会 作用 的基 础上 , 健 全 农 村 自治 组 织 和各 类  主体  受让 主体 、 中介 组织 和政府 等 。客体包 括农村 

通 过 组织 化 拓展 农 民利益 表 达  土地 和农 村土地 流转 的主 体行为 。既包 括 国家行政  经 济合作 组织 建设 , 完善 农 民实 现 “ 话语权” 的途 径_ 2  , 实 现 集  机关 的行 政行 为 , 也包 括 属于 民事 的发 包方 、 承包 主  的渠道

, 民 主管  体 与受让 主体 三者 之间 的行为 。 内容 是指农 村土地  体 村 民在农村 土地 流程 中 的真 正 自主 决 策 、

流转法 律关 系主体所 享有 的权利 和 承担 的义务 。其  理 与监督 。   中, 权利 包括各 项 土 地 权利 。义务 就 是 土地 承 包 人 

( 3 ) 完善农 村社会 保 障体 系 , 促进农 村 社会 持 续 

在行使 土地 承包经 营权 流转权 利时受 到 的物权法 有  稳定 发展 。农村土地 的流转 是农 民与 土地分离 , 最 终 

关用益 物权 规定 的约束 、 限定及 责任 , 即对 权能 的限  可能会使农 民的集体 成员 权和 土地使 用权 做最 彻 底  制、 对用 途 的限制 、 对 流 转 面 积 的 限制 、 费 用 的支 付  的分离 。农村社会 保 障体 系 的建立 与完 善是 为农 村  土地流转制度 搭建 一道 防护 网 。具体 包 括扩 大农 村  责任 等 。   努力做 到 全覆 盖 , 建 立广 泛  农 村 土地流 转制度 的体 系化 由两部分 组成 。首  最低生活保 障 的覆 盖面 , 先是 土地 流转政 策 的体 系化 。即政 策 制 定 主体 、 程  的农 民养老保 险制度 , 为他们 的养老免去后顾之忧 。   序、 权 限边 界 的体 系化 , 实 现政策 的制定 和实施 的法  次 是土地 流转法 律 的体系 化 。我 国现行 法律 体系是 

4 . 发 展及 时 、 充分 、 长效 的农村 土地流 转 纠纷 解 

制化 与规 范化 , 避 免其 过 程 中可 能 出现 的 问题 。其  决机制  由于流 转 中制 度 不完 善 、 操作 不 规 范等 因素 的 

第 5期 

李长健 等 : 社会管理创新与农村 土地 流转—— 以《 土地管理法 》 修 订为中心 

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影响 , 土地 流转 纠纷 频发 , 损 害农 民土 地利 益也 影 响  逆 地转 为非农 用地 和非 耕 地 , 危 及 粮食 安 全 和 土地 

农 村经 济 社 会 长 足 发 展 , 是 迫切需要解决 的问题。   安 全 。同时 , 在生 态安 全方 面 , 一部 分农 业企 业不对  废水 进 行 处 理 , 直 接排 放 ,   所 以, 有效 化解 农村 土地 流转 纠纷 , 对 于稳定 农 村土  其 生产 过程产 生 的 废气 、   地 基本 经 营制度 、 促 进 流转 规 范 化 和 安全 化具 有 重  使 周边环 境受 到污 染 。

大意义 。  

鉴 之农 村 土 地 流转 中的 风 险隐 患 , 需 要 从 粮食  安 全 、 土 地安 全 、 生 态安 全和 社会安 全 的层面 出发建  ( 1 ) 实 现农 地 流 转 纠 纷 的及 时解 决 。在 现有 指 

遏制“ 非农业化” 和“ 非粮食  导土 地 承包 纠纷解 决 的法律 文件 中 , 《 农村 土地 承包  立相关风险防范制度 , 趋势 的发 展 。首先

, 在农 业综 合开 发项 目中设立  经 营纠纷 调解 仲裁 法 》 确立 了仲 裁制 度 , 该 制度 在公  化 ”

支持土 地规模 经 营并 给予相 应补贴 , 引导  正及 时解 决 纠纷 、 维 护农 民合 法 权 益 方 面 发 挥着 主  专 项资 金 , 要 的作用 。土 地 仲裁制 度 的简 易 、 快捷 、 高效 等优势  支 持农 业规模 经 营 。各 相关 部 门可 以在现有 政策基  向流转 集 中度 和 土地 集 约 化 高 的 主体 提 供 专  正好 适应 了当前 土地 流 转 纠 纷 1 3渐增 多 、 社会 稳 定  础 上 , 为粮 食 规 模 经 营 提供 物 质 支 持 。其  预期 严重 不足 的需 求E  , 可 以建 立 以社 区为 依 托 的  门补贴 和项 目, 能动 仲裁 机构 , 增 强灵 活性 , 提 高庭 审效率 。   次, 在 土地 流转 中应 兼 顾粮 食 安 全 问题 与耕 地 资 源  采 取严 格措 施 限制农 用 地 的非农 化 与 非 粮食  ( 2 ) 促 进农 地 流转 纠 纷 的 充 分解 决 。第 一要 充  保 护 , 要 落实 最严格 的耕 地保 护制 度 。   分发 挥 各种农 村 组 织力 量 包 括 村 民委 员会 、 土 地 纠  化 , 纷 仲裁 委员会 、 农 业 合 作 社 等 机构 和组 织 在 流 转 纠  纷 中 的调解 功能 , 发挥 这种 “ 民间解 决机 制” 的作用 ;  

2 . 加 强流转 后农 民土 地发 展权益 的动 态保 护 

土地是 农 民的重 要资产 , 具 有重 要 的经 济价值 ,  

最 后 的保 障 ” 。当 土 地 流 转  第二 要 提升包 括 人 民法 院在 内的各 级机关 的纠纷 调  土地是 农 民最 信 赖 的 “ 后, 农 民从 “ 土地 人 ” “ 经济人 ” 转 向“ 社 会人 ” “ 生态 文  解、 仲裁 和裁 决职 能 , 构建农地纠纷的“ 行 政 解 决机  。在 城 乡一体 化 过 程 中 , 大 量农 民变 成 市 民 ,   制” 和“ 诉 讼解 决 机制 ” 。在 此基 础上 , 促进 各类 纠纷  明人 ”

解决 机 制 的 良性 互 动 , 为 失地 农 民提 供 多 元 化 的救  如何保 证农 民公 平持 续地 获得 土地增 量收益 是必 须  要 考 虑 的问题 。土 地 流转 后 , 其 用 途 和利 用 方 式 的  济路 径 。   变更 可 以产生 巨 大 的经 济 效 益 。暂 时 的 、 非 持 续 性  ( 3 ) 促进 农 地 流 转 纠纷 的长 效 解 决 。要 改 进农  的补偿 性 流转 收益 不能全 面地 反映其 价值 变化 。我  地 流转 中 的政府 服务 方式 , 建设 法制 化 政府 , 通过 宣  们必 须考 虑 “ 后流转时代” 农 民持 续 利 益 的 保 护 问  传 教育 , 让 村 干 部 和 农 民 真 正 了解 流转 的 性 质 、 方  题, 以形成 科学 的利 益发展 机制 、 建立 合理 的利 益

分  式、 法律 后果 , 提 高农 民对 农地 流转 的风 险识 别 和风  享机 制作 为切入 点 , 注 重 土 地 流转 后 权 益 的 动态 保  险防范 能 力 。杜 绝 各 级 干 部 在 土 地 流 转 中滥 用 公  护, 让 失地 农 民长期 稳定地 分享 土地 增值 的收益 。   权, 侵 害农 民的 自愿 决 策 权 和 话 语 权 , 改 善 干 群 关  首先 , 可 以让农 民直接 参 与土地 后续 开发经 营 ,   系, 化解 干群 矛盾 , 长 效化 解农 村土 地流 转纠 纷 。   使其 长期 获益 , 可 以 留一部 分 土地给 村集体 , 结合 其  集  五、 社 会 管 理 创 新 背 景 下 农 村 土 地 本地 经济 发展 特色 成 立 专 门组 织 统 一 开发 经 营 ,

流 转 中应 注 意 的 几个 问题 

体成 员共 享该 土地 的增 值 收益 , 或让 失 地农 民 以土 

地人 股 的方法 分享 后 续 的增 值 性 收 益 , 充分 挖 掘 土  完 善流 转机 制建 设 , 建 立 一个健 康 、 可持 续 的利  地“ 后 流转 时代 ” 潜力 , 保 障农 民 失地 后 的 长期 收入 

益 体系 , 是 实现 土地 流 转 后 土 地 发展 权 益 合 理 分 配  来源 , 完整 实现 对农 业 现 代 化建 设 中农 民的 土地 发  的必然 选择 。修 订《 土地管理法》 时, 我 们 必 须 将 合  展权 益 的全面 保 障 。其 次 , 需要 正确 协 调政 府 与 农  理性 的规范 和体 系化 的制 度应 用于 土地 流转 的实 际  民二 者之 间 的博 弈 冲突 , 建 立公 平共 享 的利 益机 制 。   操作 , 尊 重农 民的 自主选择 权 , 充分 考虑 各流 转 主体  “ 土地 隐形 溢 出效应 ” 无法 真正 使处 于弱势 的失地 农  利益 , 实现 不 同主体 间利益 的和谐互 促 、 共 同发展 。   民享 有 , 增 值 的大部 分 还 是 由政 府 和土 地 现行 的使  1 . 重视 农村 土地 流转 中的风 险防 范  用者 取得 。因此 , 在 土地 流转后 , 保 护农 民动态 的土 

随着 土地 流 转 的 规模 逐 渐 扩 大 、 流转 趋 势 不 断  地发 展权 益 , 合 理规 范政 府 行政 公 权 力 是非 常重 要  加快 , 其对粮食安全 、 土地安全和生态安全的负面影  的 。同时 , 为保 证农 民土地 流转 收益 , 确保 流转 收益  响也 逐 渐 凸显 。主要 表现 为流 转土 地 的“ 非粮 食化 ”   及 时分配 到农 民手 中 , 要 出 台激 励政 策 , 对 于凡 流转  与“ 非农 业化 ” 倾向 , 一些 流转后 的土 地被 单 向 、 不 可  土地 经统 一对外 发 包并 达 到规 模 化 经 营 的 , 政 府 可 

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华 中农 业 大 学 学 报( 社会科 学版)  

( 总1 0 7 期)  

以按照 一定标 准给 予财

政 奖励 。  

3 . 把握 农村 土地流 转和 规模经 营 的“ 度”  

化合作 组织作用 , 因为合作经 济组 织较好地 解决 了户  营经济走 向市场 的问题 , 成为 改变单个农业 生产者 和 

从 各地 的实 际情况看 , 通 过农村 土地 流转 , 实现  大市场之 间进行不对 等交易状况 的重要组织体 [ 2 引。  

了土地 适度 规模经 营 , 这 是 生 产 力发 展 到 一定 阶段 

( 4 ) 把握 好“ 效 益度 ” 。规模 经 营 作 为农 业 专业 

的必然 产物 , 是结 束农业 徘徊 局面 、 走 向农 业现 代化  化 、 商 品化 、 现代 化所 必 须经 历 的一个 过 程 , 目的在  的重要 途径 。土地 流转 规则 中有 2个底 线 原 则 : 不  于提 高生产 力水 平 和集 约化 程 度 , 使 农 村生 产 力 和 

得强 迫农 民转让 和不得 改变 土地性 质 。在实践 中发  土地 利用率 得到 和谐 统 一 , 实 现经 济 效 益 和社 会效 

展规模 经 营既要 注 重提 升 劳 动 生产 率 , 也 要兼 顾 土  益 、 静 态效 益与动 态效益 以及 国家 、 集 体和 个人发 展 

地产 出率 , 把 经 营 规模 控 制在 “ 适度” 范 围 内①。我  效益 的 同步发展 , 建 立 与土 地 利用 效 益 相适 应 的税  们应该 立 足于农 村土 地集体 所有制 , 在政 府主 导下 ,  收、 农 业补 贴 、 金 融支持 等激励 制度 。  

逐 步探索 农 村 土 地 “ 有 限流转” 的机 制 , 促进 “ 适 度 

( 5 ) 把 握好 “ 生 态 度” 。面 对 当前 人 口不 断增 加 

的” 规模经 营 , 在农 业 安全 、 农村稳 定 、 农 民增 收和提  与 土地资 源不 断退 化 的严 峻 形势 , 不 能 忽 视 土地 生  高 土地利 用效率 等几 个方 面之 间取得必 要 的均衡 。   态 的管护 。在 土地 流转 和 规模 集 中过 程 中 , 更 需 要  规模 经 营的适 宜“ 度” , 是在相 对特 定 的 自然 、 经  注 意保护 土地 、 遏制沙 漠化及 水土 流失 、 维护生 物多  济、 技术 、 社会 环境 下 , 生 产 的经 营 者 为达 到 投 人产  样 性等工 作 , 做 到土地 资源 数量多 、 质量 高和生 态好 

出的最好 经济效 果 所 实 现 的劳 动 收益 、 技 术 效 益 和  三者 的有 机统 一 。   规模 效益 的最 佳组合 。体 现适 宜“ 度” 的标 志主要是 

( 6 ) 把握好 “ 开放 度” 。在土地 流转 中 , 除 了农 户  当地资源 的充 分利 用 , 生产 诸要 素组合 的协调 合理 ,   之间 的直 接流 转 以及 农户 把土地 流转 给合作组 织或  传 统技术 和新 技术 的充 分利 用 , 经 营 者 才能 智 慧 的  村 集体 的形式 之外 , 还 有 第 三种

形 式就 是 农 户 或村  充 分发挥 。土地流 转 和经 营 规 模 的“ 度” , 不 能 超 越  集 体把 土地 流转给 外 部 资本 , 即鼓 励 和扶 持 城 市资  本 地生产 力 水 平 的实 际去 盲 目追 求 过 大 的 经 营 规  本甚至外 资下 乡 , 这就 需 要对 土地 流转 的对 外 开放  模, 必须 做 到“ 六个 度” 的把握 :   把握一 定 的 “ 度” 。土 地 流 转 经 营 的基 础 主体 要 明  ( 1 ) 把握 好“ 集 中度 ” 。土地 经 营 的规模 要 与 一  确 , 应该 是种 粮大 户 、 家庭 农庄 和农村 合作社 。要 由 

定 区域 的历 史 、 经济、 生产力、 社 会 和科 学技 术 条 件  “ 科技 化 的现代农 民” 主导 农业 现代化 、 “ 组织 化 的现  等发 展 水 平 、 阶 段 状 况 相协 调 。对 于农 民 个 人 、 农  代农 民” 主 导农业 土地流 转 , 而不是 放任城 市资本 乃  户、 家庭 农 场 、 公 司企 业 等 不 同主 体 , 应 根 据各 自的  至外资肆意兼并 土地 , 要适度 限制大资 本下 乡。只有 

风 险承担能 力确定 相应 的土 地集 中数 量 。在未来 的  这样 , 才能从源 头保 护农 民 的合 法 利益 , 避免 严重 的  土地 流转立 法及 实施 细则 制定 中 , 要 对 一定 区域 里  贫富分化和大规模 的城 市盲流 , 进而从 根本上避 免基  的农村 “ 土 地集 中度 ” 进 行 必要 的审 查 , 建 立 相应 的  层官员 的权力寻 租和官 民矛盾 的激化 , 从 而实 现农 业 

“ 集 中度” 审查制 度 。对 不 同类型 的流转 主体经 营土  工业化 、 信息化 、 城镇化 和现代 化的 同步可持续发展 。  

地 的规模上 限进 行 明确 的规 定 。   ( 2 ) 把 握好 “ 产业 度” 。在 土地 流转集 中后 , 农业 

参 考 文 献 

及其 他相关 产业 的分 布和 占有率应 有度 的要求 。在  [ 1 ]

保 障土地 红线 的基 础 上 , 土地 流 转 后 的农 业 产业 度 

张小 凤, 何忠. 对我 国《 土地 管理 法》 中若 干法 律制 度 的思考  口] . 兰州大学学报 : 哲学社会科学版 , 2 0 0 0 ( 3 ) : i i i   1 1 5 .  

应该 有一定 的要 求 , 如8 O   以上 的 土地 必须 从 事农  业 生产 , 1 O   的土地从 事 与农 业 密切相 关 的产 业 , 其 

他 1 O   的土地进 入产 业 转 型 、 基础建设 、 公 共产 品 

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供 给等领 域 。可 以尝 试建 立土地 流转 产业度 审查 制  [ 4 ]  [ 美] 博登海默. 法理学 : 法律哲学与法律方法[ M] . 邓 正来 , 译.  

度、 产业 监测 制度 、 农 业 产业 保 证 金制 度 、 农 业 产业  安 全预警 评估 及风 险 防范 制度 。  

( 3 ) 把握好 “ 公有 度 ” 。为 防止土地 私有 私用 , 应 

北京 : 中 国政 法 大 学 出 版社 , 1 9 9 9 : 3 9 8 .  

[ 5 ] 罗豪才 , 袁 曙宏. 行政 法的理论基 础 E J ] . 中国法 学, 1 9 9 3 ( I ) :  

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不 断壮 大新 的公 有 制 经济 , 努 力创 新 实践 以集 体 所  所 有制度实现 的新 形式 , 保 持 公有 成分 的 占有 率 , 强 

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有 为基础的 、 多种形式 的土地合 作为 主体 的农村 土地  [ 7 ]

第 5期 

李 长健 等 : 社会管 理创新 与农村 土地流转—— 以《 土地管理法 》 修订为中心 

3 7  

1 - 8 3  Y o o N   H   K . L a n d   o f   G e n g h i s   K h a n : T h e   r i s e   a n d   f a l l   o f   n a —   L 1 7 ]GAO   L   L, HUANG  J   K, ROZ E L L E   S  Re n t a l   ma r k e t s   f o r   c u l —   t i o n - s t a t e s   i n   C h i n a ’ s   n o r t h e r n   f r o n t i e r s [ J ] . N e w   Z e a l a n d   G e —  

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t i v a t e d   l a n d   a n d   a g r i c u l t u r a l   i n v e s t me n t s   i n   C h i n a [ J ] . A g r i c u l —  

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x wd t / d f d t / 2 O 1 2 O 8 / t 2 O 1 2 O 8 O 6  1 1 2 8 5 9 2 . h t m.  

O L ] . ( 2 0 1 2 — 0 8 — 0 6 ) [ 2 0 1 3 — 0 2 — 0 8 ] . h t t p : / /  、 Ⅳ 、 v . ml r . g o v . c n /   [ 2 5 ]李长健. 农 民合作 经济组织社 会责任研究 [ J ] . 法商研 究 , 2 0 0 5  

释:  

据 了解 , 农业部经管司相关部 门经过测算得 出, 若从 事粮食 作物生产 , 在 北方单季地 区, 家庭经营的规模 应在 6 . 6 6   h m。   左右 , 在 南方两季地 区, 则以3 . 3 3   h m 为宜。一些地 方政 府也规定 了土地规模的上限和下 限, 如 上海松江 区将 现阶段 

家庭农场的土地适度规模 面积控制在 6 . 6 6  ̄1 0 . O 0   h m2 , 甘 肃省天水市测算的家庭种植苹果规模 为 1 . 6 6 ~3 . 3 3   h mz 。  

S o c i a l   Ma n a g e me nt   I nn o v a t i o n   a nd   Tr a n s f e r   o f   Ru r a l   La n d  

S t u d i e s   o n   t h e   Am e n d me n t   o f   La n d   Ad mi n i s t r a t i o n   La w  L I   C h a n g - j i a n, Z HAN G  Ho n g — z h a n  

( C o l l e g e   o f   Hu ma n i t i e s   a n d   L a w, Hu a z h o n g   Ag r i c u l t u r e   U n i v e r s i t y, Hu b e i , Wu h a n , 4 3 0 0 7 0 )  

Ab s t r a c t   Re s p o n s e   i n   8 试论农村土地整理法的法律属性

  摘要:土地是我国经济发展的关键和基础,但我国土地日益稀少,人地矛盾更是日益突出,土地整理成为解决问题的关键措施。但我国目前没有土地整理的专项法律,对土地整理法的法律属性研究成为立法的关键。对此,试从社会共性、宏观调控和市场混合经济的角度确定土地整理法律属性,为今后的土地整理提供规范指引。

  关键字:农村土地整理;法律属性;社会共公性;宏观调控
  法律部门是法律体系的主干和基本成分,把一国的法律体系划分为一些部门,又把众多的法律规范分门别类地归入一些部门,这本质上是一种人类的认识活动。目前,按照全国人大常委会法工委的分类,我国的法律体系包括七个法律部门,即宪法及其相关法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法和程序法。对于农村土地整理法的部门归属对我们今后进行土地整理是至关重要,它影响着今后农村土地整理的立法及实施(执法、司法、守法、法律监督)的整个过程。
  然而,学界中对土地整理法的法律属性争论不休、没有一个确定答案。有学者认为政府参与土地整理从而农村土地整理法应当属于行政法,有学者认为因为涉及权属调整而应从属于民法,还有学者认为应当属于经济法。笔者赞同第三种观点,认为土地整理法属于经济法的范畴。
  一、社会公共性
  在整个社会中,个人是组成元素,但个人具有私有性,如要克服该缺陷,则社会必须具有社会的公共性。社会公共性的内涵依照王保树、邱本的观点,共有四种内涵,即:社会性、公共性、公益性和干预性。
  第一,社会性,是指从社会公共性范围的角度出发,具有普遍性、全局性、大众性,具体如:社会稳定、基础设施、宏观调控、环境保护、资源利用等;第二,公用性,是指从社会公共性的属性出发,具有公有性、共享性、共同性,具体如:在社会公共性领域内活动的主体由私人主体和公共主体共同构成;运作的权力(利)不单有私人权利,还有公共权力,等等;第三,公益性,是指从社会公共性的宗旨出发,指利益所属的公众性、利益分配的公平性,利益本位的社会性,具体包括:公共财产、社会分配、社会福利、环境保护等;第四,干预性,是指从社会公共性的实现手段出发,内在自发性和市场调节性外,突出外在强制性和国家权力干预性,私人自治性和公共决策性的结合,具体包括:立法干预、司法干预和行政干预等。
  具有以上内涵的社会公共性,体现了当下时代要求和社会需求。标志着从个体本位到国家本位再到社会本位的转变;标志着社会公共利益重于“个人”和“国家”的利益;标志着全社会应当共享共有资源带来的成果;标志着国家应对市场进行适当的干预。从而,可以看出民法和行政法不能完全的和社会公共性接轨,经济法却能很好的体现出社会公共性的内涵和它体现的社会需求。
  首先,民法是维护私权、保护个体利益、体现自治的法律,是“个人本位法”、“私权本位法”、“意思自治法”。理论中设定个体是理性的论断与现实社会中个体的自私贪欲相违背,从而个人会为了争夺更多的利益而不惜牺牲他人或社会整理利益;个人能力高低不同从而获取的利益多少不等,这会出现利益的不均等化分配;个人的意思自治从根本上夺取了国家宏观调控等,这都违背了社会的公共性从而民法不能体现社会公共性的;其次,行政法是维护国家利益,体现政府国家意志的法律,是“国家利益法”、“国家本位法”“政府管理法”。政府作为国家的代表机构,在进行社会管理时,政府和被管理者是不平等关系,政府的权利过大或恣意膨胀,或受自体利益的驱使,从而会出现政府失灵、政府权益侵犯个体权益,这些都体现了与社会公共性的对立;最后,经济法是调整经济生活和领域的法律,注重社会的整体利益,具有社会性,是“社会本位法”、“国家干预法”,它一方面对私权滥用进行控制,另一方面又对国家权力扩张进行限制,以社会利益为本位,追求社会利益最大化。从而经济法具有社会公共性的内涵,经济法就是社会公共性催生的产物。
  农村土地整理是在政府指导下由农村集体经济组织实施的,目的是为了提高土地集约利用率、改善农业生态系统、协调社会、经济、环境的可持续性发展,这过程体现了功能的社会性、权利与义务的公共性、保护环境的公益性、国家干预的特点,从而指导农村土地整理的法律就应当具有社会公共性,农村土地整理法应当属于经济法的范畴。
  二、宏观调控说
  当市场盲目性导致市场失灵时,许多学者开始反思垄断资本主义的缺陷,尤以凯恩斯为代表的经济学家提出国家介入市场的必要性;同时也应注意到,国家在进行市场调控时也会出现政府失灵,加剧市场失灵的困境。此时,民法和行政法都对该弊端无法提出解决之道,从而宏观调控顺应时代要求而出现,某种意义上说, 宏观调控法可以看作是政府适当参与市场监管、调节的法律,又是规制国家宏观调控行为之法。
  从历史演进看,各国土地整理也正历经宏观调控法介入和不断强化的过程。近代社会,在民法理论下,土地权利为具有绝对性和排他性的物权,国家只义务去保护土地私权义务,却无权力去干预私权。土地整理一方面被单纯限制于简单的土地合并;另一方面,仅作为限制土地私有权的例外,以土地权利人私人行为为主,政府无权做出调控,土地整理相关法律没有融入社会公共价值理念和宏观调控法律理念。从而个体本位主义的指导下,使得许多国家的土地整理在缺乏政府的整理规划和指导、监督下,出现了违背农业生态和可持续发展的后果。如德国,就出现了大面积的土地资源环境遭受破坏等窘境。到现代社会中,社会本位和可持续发展理念下,各国开始注重国家宏观调控的介入,各国都丰富出台相关的土地整理的宏观调控法。而我国目前几乎没有这方面的法律。
  宏观调控法和市场规制法是经济法的两大法律制度,宏观调控中就包括了对自然资源环境的宏观性、整体性控制,现代社会中宏观调控法已经介入到农村土地整理领域中,调整农村土地整理的法律当然属于经济法的范畴。
  三、市场经济混合说
  市场经济混合学说认为,在混合经济中,产权结构存在公、私两种形式,从而应当由市场和国家共同进行调节;在资源配置中,市场仅起到基础作用,而国家对资源配置起调节作用。在理论上,市场自治性的活动即纯粹的市场行为,是民法范畴的领域;国家自身运行是国家的活动,因此它是行政法的领域;那么,国家介入市场的领域,必然应是经济法的领域。从而民法是关于市场和人的法律,行政法是关于国家与国家权力的法律,经济法则是关于市场与国家结合的法律。   在经济学中,狭义的资源即为自然资源;资源配置是指在资源稀缺的情况下,通过一定的方式,在社会各领域中合理分配有限的资源,以实现资源的最大利用化,获得最佳的效益。土地一直是全人类稀缺的资源,而我国的土地资源更是一直处于数量稀缺、耕地后备量不足的窘境;20世纪末期,我国开始从计划经济体系向市场经济体系转变,同时城市化的进程中,受市场利益的驱动,大量的耕地被建设用地所吞食,土地供求关系极度恶化。从而我国的农村土地整理在本质上就是一次资源配置的过程,实现土地资源总量的供需均衡,达到耕地占补平衡和耕地总量动态平衡的最佳效果。
  按照民法是市场和个人结合的法律,如果农村土地整理属于民法调整过程,那就会出现土地所有权人或土地使用人在没有国家监管控制下,为了一己私利而不顾集体、国家利益,任意的归并农田、随意的迁移农村居民点、放弃抛荒地的开发整理等不良后果;而在关于国家和国家权利的行政法调控下,则会出现行政管理权替代农村集体组织所享的自主权,从而农村土地整理会在政府“政绩”欲望下侵犯农村集体的利益;但在市场和国家结合的经济法制度下,农村土地整理的过程是,在国家监管下,市场自我的调节,多方权益相互制约,实现整体社会利益的最大,尽可能的避免了“个人”、“国家”侵犯社会整理利益。从而在经济法的调整下,农村土地整理才会在市场经济体制下更好的实现资源配置。
  从以上的三点分析,再结合罗艳的《土地整理法律制度研究》和李炼军的《土地整理的法律研究》,从经济法调整对象、调整方法、价值目标、法律本位、法律关系主体等角度的分析,笔者认为农村土地整理法应当属于经济法部门。
  农村土地整理的范围之广,涉及面之大,且经济法相对民法和行政法毕竟是产生年代不久的“新法”,农村土地整理现实实践中,当然会出现经济法所不能调整的问题,比如权属问题,土地整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的它项权利调整。这些由微观层次的民法调整更加适宜。还有政府在农村土地整理中的管理权责,比如地籍管理、土地整理中权属登记等,行政法能更好的进行调整。从而农村土地整理法首先考虑属于经济法范畴,但对于经济法所不能调整的问题,应该使用其他法律进行调整。
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  (作者单位:南京农业大学人文社会科学学院)

村官考试农村工作知识:土地管理法律宣传常识

【华图教育阅读提示】农村工作知识是大学生村官/村干部考试重要考点之一,本篇为乡(镇)村基层干部土地管理法律宣传常识。

1、我国土地基本国策是什么?

答:我国对保护土地这一基本国策的原则规定:十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

2、“十一五”期间,我国耕地保有量是多少?

答: “十一五”期间,我国耕地保有量不得少于18亿亩,中央政府确定,“十一五”期间全国耕地保有量不得少于1.2亿公顷(18亿亩)。这是“十一五”规划的一个约束性指标,是不可逾越的一条“红线”。

3、我国土地资源的国情是什么?

答:近年来由于生态退耕地、农业结构调整、灾害损毁、建设占用等诸多因素,我国耕地面积逐年减少。耕地总量1996年为19.51亿亩,2005年减少到18.31亿亩,人均耕地仅有1.40亩,不到世界平均水平的40%。目前,我国耕地质量总体呈现下降趋势。建设用地占用耕地较多的地区集中在东中部地区,补充的耕地质量比较差。要保证13亿人的粮食安全,保障经济社会可持续发展,就必须实行最严格的耕地保护制度

4、怎么样才能做到节约集约用地?

答:人多地少的基本国情,决定了我国在土地利用上必须走节约集约的路子。所以,我们必须坚持落实科学发展观,促进经济社会可持续发展;必须坚持“节流”与“开源”并举,把节约集约放在首位;必须坚持宏观调控与市场配置相结合;必须坚持严格管理与健全激励机制相结合;必须坚持因地制宜,改革创新。

5、对破坏耕地行为怎么样处罚?

对破坏耕地行为的处罚有三种:

一是责令限期改正或者治理。即由作出处罚决定的土地行政主管部门责令违法者自行纠正其违法行为,并责令其在一定期限内对其违法行为所造成的后果采取措施进行治理,以减轻其违法行为所造成的后果。

二是罚款。对于破坏耕地的行为,可以并处罚款。罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

三是型事责任。如果破坏耕地的行为触犯《刑法》,构成破坏耕地罪,就要依法追究其刑事责任。

6、非法占用耕地罪的定罪量刑标准是什么?

答:根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第3条的规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照《刑法》第342条的规定,以非法占用耕地罪定罪,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;

(1)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上;

(2)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

7、城镇居民在农村购置宅基地应承担的法律责任是什么?

答:严城镇居民在农村购置宅基地。严为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。其占用的宅基地以非法占用土地论处。

8、农村村民哪些情形可以申请宅基地?

答:农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地:

(1)因结婚原因,确需建新房分户的;(2)原住宅影响村镇规划或因国家、集体建设需搬迁的;(3)因自然灾害等原因,需要新建住宅的;(4)经市、区人民政府批准回原藉落户定居,农村确无住房的。

9、农村村民宅基地面积限额是多少?

答:农村村民建住宅,必须符合乡(镇、办事处)土地利用总体规划,结合旧村改造,充分利用原有的宅基地、村内空闲地和荒地,严格控制占用农用地。根据《四川省<中华人民共和国土地管理法》>实施办法》第五十二条农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米;3人以下的户按3人计算,4人的户按4人计算,5人以上的户按5人计算。其中,民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加,具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定。扩建住宅所占的土地面积应当连同原宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用农用地以外的土地的,用地面积可以适当增加,增加部分每户最多不得超过30平方米。

10、农村村民哪些情形不能申请使用宅基地?

答:农村村民属于下列情形之一的,不予批准使用宅基地:(1)非本村村民;(2)出卖、出租住房或将住宅改为经营场所又申请宅基地的;(3)原有宅基地能够解决分户需要或一户多宅的;(4)村内有空闲地又占用农用地的;(5)不符合村庄建设规划的;(6)其他不宜批准的。

11、农村村民建住宅报批程序是什么?

答:(1)村民向村民委员会提出申请;(2)村民委员会根据村庄规划和当年宅基地用地计划,召开村民会议或村民代表大会依法通过并予以公布。公布期满无异议,将拟定建户名单、位置、面积,报乡镇人民政府或办事处审查;(3)经乡级人民政府或办事处同意后,向国土资源部门申请预审;(4)持国土资源部门预审批准文件和《建筑规划用地许可证》报县以上人民政府审核批准;(5)经依法批准的宅基地,村民委员会应及时将审批结果张旁公布。

经批准使用的宅基地,须由国土资源管理部门按照批准的面积和位置,到现场划线定界后建房户方可施工。住宅建成后,由国土资源管理部门对实际用地进行复核,与批准文件相符的,由县级以上国土资源部门审核后,报县级以上人民政府登记造册,核发《集体土地建设用地使用证》,确定土地使用权。

宅基地使用权发生转移的,应当依照法律程序办理土地使用权变更登记手续。

12、村委会(村集体组织)安排宅基地应注意哪些问题?

答:村民建房安排宅基地,要充分利用原有的宅基地、村内空闲地,严格控制新建住宅占用耕地,严占用基本农田。对“一户多宅”和空置住宅,要求必须腾退多余宅基地。新建住宅后应退出宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。按规划需占用农用地的,由村委会(村集体组织)统一组织到国土资源部门办理农用地转用报批手续,占用耕地还应按照“占补平衡”的原则,开发数量和质量相当的耕地。

14、农村村民未经批准占用土地建房要承担的法律责任是什么?

答:村民未经县级以上人民政府批准违法占地建房的,依据《中华人民共和国土地管理法》第77条之规定,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

最新土地管理法修订送审稿全文

最新土地管理法全文

第一章 总 则

第一条(原第一条)【立法目的】

为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,合理开发利用土地资源,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

第二条(原第二条)【土地所有和使用基本制度】

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

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国家依法实行国有土地有偿使用制度。根据国民经济和社会发展需要,对土地供应的总量、时序、结构实行宏观调控和市场化配置但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第三条(原第三条)【土地基本国策】

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

第四条(原第四条)【土地分类及用途管制原则】

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

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使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条(新增)【权利人合法权益受法律保护】

土地权利人的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

第六条(原第五条)【管理和责任主体】

国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第七条(新增)【国家土地督察制度】

国家实行土地督察制度,对省、自治区、直辖市人民政府和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。

第八条(原第六条)【举报】

任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第九条(原第七条)【奖励】

在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

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第二章 土地权利

第十条(新增)【土地权利种类】

土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

建设用地使用权人、土地承包经营权人、农用地使用权人和宅基地使用权人,对其依法取得的土地,享有占有、使用和收益的权利。

土地抵押权人依照法律规定享有优先受偿的权利。

地役权人依照地役权合同享有相应的权利。

任何单位和个人不得设立法律未规定的土地权利。

第十一条(原第八条)【国家和集体土地所有权的客体】 城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。 - 4 -

第十二条(原第九条)【土地使用和权利人义务】

国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十三条(原第十条)【集体土地所有权的行使】

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

第十四条(原第十四条)【集体土地承包经营权】

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。,土地承包关系保持稳定并长久不变。农民的土地承包经营权受法律保护。

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在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条(原第十五条)【国有土地承包经营权】

国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

第十六条(新增)【集体土地承包经营权流转】

土地承包经营权人可以依法以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权。

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土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质,不得改变土地用途,不得损害土地承包经营权人的权益。

任何组织或者个人不得妨碍或者强迫承包方流转土地承包经营权。

第十七条(新增)【国有农用地使用权流转】

农用地使用权人可以依法以出租、互换、转让、股份合作等方式流转农用地使用权,或者经土地所有权人同意,向单位或者个人发包土地使用权。

第十八条(新增)【承包经营义务】

土地承包经营权人和农用地使用权人应当保护和合理开发利用土地,不得降低土地质量,不得挖砂、取土、弃耕或者撂荒。 第十九条(新增)【建设用地使用权分层设立】

建设用地使用权可以分别在地表、地上或者地下设立。

地铁、隧道、人行通道、地下街、地下车库、地下仓库、人防工程等地下的建(构)筑物及其附属设施使用的土地空间,可以设立建设用地使用权(地下)。过街天桥、高架道路、城市轻轨、跨河桥梁、空中走廊等空中建(构)筑物及其附属设施使用的土地空间,可以设立建设用地使用权(地上)。

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第二十条(新增)【建设用地使用权取得方式】

建设用地使用权可以依法以出让、划拨、作价入股(出资)、转让、继承、租赁等方式取得。

建设用地使用权人应当按照法律规定合理开发和利用土地。 第二十一条(新增)【宅基地使用权】

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利,可以依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

第二十二条(新增)【规划限制】

使用土地的单位或者个人应当严格按照土地利用总体规划确定的土地用途、规模合理利用土地。确需改变土地用途的,应当依法报批。

第二十三条(原第十六条)【土地权利争议调处】

土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府调处解决。

单位之间的争议,由县级以上人民政府调处解决;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府调处解决。

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调处达成协议的,由负责调处的人民政府出具调处意见书。 调处未达成协议的,当事人可以自收到调处终结书之日起,依法提起诉讼。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。

已经登记发证的土地发生权属争议的,依法通过异议登记等程序处理。

涉及中央国家机关的土地权利争议,依照国家有关规定处理。 原第十二条 依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。

第三章 土地调查、登记和统计

第二十四条(原第二十七条)【国家土地调查制度】

国家建立土地调查制度。土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。 - 9 -

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查,并提供有关资料。 第二十五条(原第二十八条)【评定土地等级】

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。 第二十六条(原第十三条)【国家实行土地登记制度】

国家实行土地统一登记发证制度,具体办法由国务院规定。 依法登记的土地的所有权和使用权权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

依法应当登记而未登记的土地,不得转让、出租、作价入股或者抵押。

第二十七条(新增)【登记效力】

土地权利的设立、变更和灭失,自登记时起生效,法律另有规定的除外。

第二十八条(新增)【土地先行登记制度】

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土地权利依法登记的,其地上和地下建筑物、构筑物、附着物等附属物一并登记。未经依法登记的土地,其地上和地下建筑物、构筑物、附着物等土地附属物的所有权或者其他权利不得先行登记。

第二十九条(新增)【属地登记原则】

土地登记实行属地登记制度。

土地登记以县级行政区为登记区组织实施。设区的市人民政府可以将所辖市区内的土地实行统一登记。

第三十条(原第十一条)【发证机关】

农民集体所有的土地,由县级人民政府依据已确认的所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权及宅基地使用权登记造册,核发土地权利证书,确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

土地使用权人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发土地权利证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。

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土地抵押权、地役权由县级人民政府土地行政主管部门登记造册,核发土地权利证书。

中央国家机关在地方的土地由国务院指定的部门确认使用主体和用途后登记。

确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。 第三十一条(新增)【土地统一登记系统】

国家建立统一的土地登记系统,各类土地登记结果应当依法进行汇交,土地登记资料可以依法公开查询。

第三十二条(原第二十九条)【土地统计制度】

国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计,定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

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第三十三条(原第三十条)【动态监测】

国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。

第四章 土地利用规划与计划

第三十四条(原第十七条)【土地利用总体规划编制依据、主体】 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第三十五条(原第十八条)【下级规划符合上级规划】

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量和基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

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城市(镇)土地利用总体规划应当确定城市市(镇)区建设用地规模,划定城市建设用地扩展边界。

第三十六条(原第十九条)【规划编制原则】

土地利用总体规划按照下列原则编制:

(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

(二)提高土地利用率;

(三)统筹安排各类、各区域用地;

(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第三十七条(原第二十条)【县、乡级规划明确土地利用分区】 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。 乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,予以公告。

第三十八条(新增)【征求意见、听证】

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各级土地利用总体规划报送审批前,组织编制机关应当依法将土地利用总体规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家等有关方面的意见。公告的时间不得少于三十日。

第三十九条(原第二十一条)【规划审批主体】

土地利用总体规划实行分级审批。

全国土地利用总体规划、跨省域土地利用总体规划,以及省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。

第四十条(原第二十二条)【与城乡规划的关系】

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城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

第四十一条(原第二十三条)【与专项规划的关系】

江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第四十二条(原第二十六条)【土地利用总体规划的修改】

经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

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经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

有下列情形之一的,可以向原批准机关申请修改土地利用总体规划:

(一)因国务院或者省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目,需要修改土地利用总体规划的;

(二)因行政区划调整或者城镇迁址,需要修改土地利用总体规划的;

(三)因土地利用的自然、社会和经济条件发生重大变化,需要修改土地利用总体规划的;

(四)规划审批机关认为应当修改土地利用总体规划的其他情形。 土地利用总体规划修改,应当确保上级土地利用总体规划确定的各项约束性用地控制指标不变。

第四十三条(原第二十四条)【土地利用计划管理】

各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。

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土地利用年度计划包括新增建设用地、土地整治及耕地保有量等计划指标。

土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。

第四十四条(原第二十五条)【政府向人大报告土地利用年度计划执行情况】

省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

第五章 耕地保护

第四十五条(新增)【耕地保护目标责任制】

保证土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积不减少是地方各级人民政府的基本责任。

省、自治区、直辖市人民政府应当建立耕地保护工作制度,采取措施,将耕地保护责任目标落实到县(市、区)、乡(镇)人民政府,并每年向同级人民代表大会报告耕地保护目标落实情况。 - 18 -

第四十六条(新增)【耕地保护责任目标考核】

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门组织对下级人民政府落实耕地保护责任目标情况进行考核。

第四十七条(新增)【耕地保护补贴制度】

国家实行耕地保护补贴制度,设立耕地保护基金,根据各地区耕地保护数量、质量以及耕作状况,给予补贴。耕地保护补贴应当使耕地承包经营权人受益。补贴办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

补贴费用由市、县人民政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

第四十八条(原第三十二条)【耕地表土剥离】

县级以上地方人民政府应当按照有关规定可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第四十九条(原第三十五条)【改良土壤】

各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第五十条(原第三十四条第一款、第四款)【基本农田保护制度】 - 19 -

国家实行基本农田保护制度。各级人民政府应当加强对基本农田的保护,确保本行政区域内的基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门,根据土地利用总体规划划定基本农田。

第五十一条(原第三十四条)【基本农田保护区划定】

国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区,实行永久性保护,严格管理:

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。 - 20 -

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界。

不得将低等劣质耕地以及不适宜粮食生产的耕地划为基本农田。 第五十二条(新增)【基本农田三落实】

划定的基本农田,应当落实到图件、地块和农户,向社会公开。 未经批准,任何单位或者个人不得占用或者改变基本农田用途。 第五十三条(新增)【基本农田只增不减】

国家鼓励扩大基本农田规模,提高集约水平和利用效率,优化耕地,改良和提高基本农田质量,建设相关设施。

各级地方人民政府应当根据本地区经济发展和建设需求,对基本农田建设进行合理布局。基本农田保护区内的基本农田只能增加,不得减少。

第五十四条(原第三十六条)【禁止占用搞建设,禁止基本农田养鱼等】

非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

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禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第五十五条(原第三十一条)【占用耕地补偿制度】

国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦补多少”的原则,由占用耕地者的单位负责开垦补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦补充或者开垦补充的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费补充费用,专款用于开垦补充新的耕地。 省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。

第五十六条(原第三十三条)【耕地占补平衡制度】

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省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦补充与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。

个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦补充耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦补充耕地的数量,进行易地开垦补充。

第五十七条(新增)【先补后占】

建设占用耕地实行先补后占制度。

占用耕地者自行补充耕地的,经县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门验收合格后,方可办理用地手续。

占用耕地者缴纳耕地补充费用的,由收取补充费用的人民政府负责补充耕地,并经上级人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门验收合格后,方可办理用地手续。

各省、自治区、直辖市人民政府根据需要,建立土地整治项目储备库。

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第五十八条(原第三十七条)【闲置处理】

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种。已经恢复耕种的,如果需要继续使用该土地进行建设,应当依法进行青苗补偿。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。

第六章 土地整治

第五十九条(新增)【土地整治定义】

国家实行土地整治制度,对低效利用和不合理利用的土地进行整理,对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行复垦,对未利用土地进行开发,提高土地利用率和产出率。

国务院土地行政主管部门统一负责土地整治的规划、管理和监督。 第六十条(原四十一条)【土地整理】

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国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。

农村宅基地和村庄整理所腾出的土地,应当优先复垦为耕地。 第六十一条(原第四十二条)【土地复垦义务人】

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地者单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦,承担复垦义务,并依据经土地行政主管部门审查通过的土地复垦方案,提取土地复垦资金,专项用于土地复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。

没有履行复垦义务的,不得通过建设项目竣工验收;不予批准新的建设用地和采矿权。

复垦的土地应当优先用于农业。

第六十二条(新增)【破坏他人土地补偿机制】

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用地者破坏其他单位或者个人使用的土地的,除负责复垦外,还应当向遭受损失的单位或者个人支付土地损失补偿。

第六十三条(原第三十九条)【开发未利用地】

开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

第六十四条(原第四十条)【开发国有四荒地】

开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。使用期限最长不得超过70年。 一次性开发600公顷以上的,由国务院批准;600公顷以下的,按照省、自治区、直辖市的规定,由县级以上地方人民政府批准。 第六十五条(新增)【土地整治重大工程】

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土地整治实行项目管理。国家鼓励各省、自治区、直辖市依据全国土地利用总体规划和土地整治规划确定的土地整治重大工程,建设具有区域特点的土地整治重大项目。对承担整治项目的单位实行资质管理。

第六十六条(新增)【项目资金】

各级人民政府应当加强土地整治专项资金收缴和使用管理。耕地补充费用、新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入用于农业土地开发部分等专项资金应当统筹使用,专项用于基本农田建设、保护和土地整治,并确定责任部门。

国家鼓励扩大土地整治资金渠道,引导社会资金投入土地整治,实行市场化运作。

第六十七条(新增)【权属管理和公众参与】

土地整治必须尊重土地权利人的意愿,切实维护土地权利人的合法权益。县、乡(镇)人民政府应当加强土地整治的权属管理,准确界定各项土地权利,合理分配土地权益。土地权属调整不得损害农民土地承包经营权。

原第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。 - 27 -

国家依法保护开发者的合法权益。

第七章 土地征收征用

第六十八条(新增)【征收土地范围】

为了公共利益的需要,进行下列建设,需要使用集体所有土地的,依法征收为国有:

(一)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,国家实施城市规划进行建设;

(二)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。 公益性项目用地目录另行制定。

在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的,依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。

第六十九条(原第四十七条)【征收土地补偿标准】

征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收农民集体所有的土地,应当按照同地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿,维护农民的合法权益。

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征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定,经省、自治区、直辖市人民政府批准后公布,报国务院土地行政主管部门备案,作为实施土地征收补偿的依据。

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国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。征收土地的补偿费用标准应根据当地社会经济发展水平适时进行调整。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由市、县人民政府制定,报省、自治区、直辖市人民政府备案。

第七十条(原第四十六、四十八条)【征收土地程序】

征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。市、县人民政府在申报征收土地前,应当拟订征收方案,确定拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径,将有关事项向被征收土地的农民公告。 对拟征收土地现状的调查结果、安置方案须经被征收土地农村集体经济组织和农户确认,并签订土地征收补偿安置协议。被征收土地的农民提出申请的,市、县人民政府土地行政主管部门应当依照有关规定组织听证。被征收土地的农民知情、确认的有关材料应当作为征收土地报批的必备材料。

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国家征收土地的,依照法定程序批准后,土地征收项目依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告,并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征收土地补偿登记。

第七十一条(新增)【征收土地补偿争议裁决】

被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的,由市、县人民政府协调;协调不成的,由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决。对裁决程序有异议的,可以自接到裁决决定之日起十五日内,向人民法院起诉。

征收土地补偿争议不影响征收土地的实施。

第七十二条(原第四十九条)【征收土地补偿费的分配与监管】 征收土地补偿费归农村集体经济组织和被征收土地的农民所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。省、自治区、直辖市人民政府要制定征收土地费用的分配和监督使用办法。

被征收土地的农村集体经济组织应当将征收土地补偿费的收支和分配情况,向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

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禁止侵占、挪用被征收土地单位和农民的征收土地补偿费用和其他有关费用。

第七十三条(新增)【被征收土地农民社会保障制度】

国家建立被征收土地的农民的社会保障制度。

省、自治区、直辖市应当制订和公布本行政区域内各县(市、区)被征收土地农民的社会保障标准,并根据经济社会发展水平适时进行调整。

市、县人民政府应当具体落实被征收土地的农民的社会保障方案和措施,建立被征收土地的农民的社会保障基金,将被征收土地的农民纳入社会保障。

第七十四条(原第五十条)【征收土地中的就业安置】

地方各级人民政府应当采取扶持措施,安排失地农民就业,支持被征收土地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。 第七十五条(新增)【征用土地】

因抢险、救灾等紧急需要,可以依法对单位和个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地实行征用并给予补偿。

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征用土地使用后,应当恢复原状,交还原土地使用者,并根据土地权利人利益受损情况,分别给予土地被征用期间实际收益损失补偿、土地毁损或者恢复补偿。

征用土地补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。 第七十六条(新增)【征地中的农村房屋拆迁补偿制度】

征收或征用土地涉及拆迁农民房屋的,应当向被拆迁人支付拆迁补偿,保障其居住条件。补偿方式采取货币补偿或者房屋安置,补偿标准由市、县人民政府制定,报省、自治区、直辖市人民政府备案。

第八章 建设用地

第七十七七条(原第四十四第一款、五十二条)【土地用途转用许可制度】

国家实行土地用途转用许可制度。建设占用土地,涉及农用地或者未利用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批土地用途转用许可手续。

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建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。未经土地用途转用许可的,有关部门不得批复建设项目可行性研究报告、核准项目申请报告。 第七十八八条(原第四十四条)【土地用途转用许可批准和监管】 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。 下列用地的土地用途转用许可由国务院土地行政主管部门批准;

(一)需报国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的建设项目;

(二)涉及占用基本农田的建设项目。

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在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。前款规定以外的其他建设用地的土地用途转用许可,由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门批准,报国务院土地行政主管部门备案。其中,乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内的土地用途转用许可由省、自治区、直辖市人民政府授权设区的市人民政府土地行政主管部门批准,报省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门备案。

国务院土地行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门应当采取措施,对下级土地行政主管部门作出的土地用途转用许可实施情况进行监督管理;根据需要,上级土地行政主管部门可以组织对下级土地行政主管部门报送备案的土地用途转用许可项目的实施情况进行核查。

第七十九条(新增)【土地用途转用许可审查内容】

土地用途转用许可机关办理土地用途转用许可时,对建设项目用地是否符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地标准等情况进行审查。

第八十条(原第四十五条)【征收土地审批权限】

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征收下列土地的,由国务院批准:

(一)基本农田;

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

(三)其他土地超过七十公顷的。

国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的建设项目,占用基本农田的建设项目,需要征收农民集体所有土地的,由国务院批准。

征收前款规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第八十一条(新增)【征收土地审查内容】

征收土地审批机关审查以下内容:

(一)征收土地的目的、依据;

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(二)征收土地的用途、规模;

(三)征收土地补偿所适用的标准;

(四)征收土地补偿安置资金和社会保障资金的落实情况。 第八十二条(原第五十三条)【建设用地供应审批】

经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准。

第八十三条(新增)【批后监管】

县级以上人民政府土地行政主管部门应当完善相关制度,加强建设用地审批后用地情况的监督管理,保障土地利用总体规划和土地利用年度计划的实施。

第八十四条(原第五十五条)【土地使用费收缴、使用】

以出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地建设用地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。

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农用地或者未利用地转为建设用地的,市、县人民政府应当提取规定数额的新增建设用地土地有偿使用费,在土地用途转用许可前按照规定先行上缴。

新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,专项用于耕地开发土地整治和耕地保护。

第八十五条(原第五十九条)【乡村建设用地要求】

乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的按规定办理审批手续。

第八十六条(原第六十一条)【乡村公益用地审批】

乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地或者未利用地的,依照本法第××条的规定办理审批手续。

第八十七条(原第五十四条)【划拨用地】

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建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:

(一)国家机关用地和军事用地;

(二)保障性住房用地;城市基础设施用地和公益事业用地;

(三)涉及国家安全、社会公共秩序的特殊用地国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;

(四)法律、行政法规规定的其他用地。

以划拨方式使用国有土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发《国有建设用地划拨决定书》。

第八十八条(新增)【集体建设用地流转范围】

依法取得的农村集体建设用地使用权,经所在地县级人民政府批准,可以出让、租赁、入股、作价出资等方式,用于非公益性项目,但土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地使用权,非因企业破产、兼并等情形不得转让。 第八十九条(原第六十二条)【宅基地标准和审批】

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农村村民一户只能拥有一处宅基地申请一处符合法定面积标准的宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。其中,涉及占用农用地或未利用地的,依照本法第xx条的规定办理审批手续。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 第九十条(新增)【宅基地的使用】

宅基地只能分配给本集体组织成员。

宅基地因自然原因灭失的,对失去宅基地的集体组织成员,应当重新分配宅基地。

宅基地使用权人经本集体组织同意,在保障基本居住条件的前提下,可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后,再申请宅基地的,不予批准。

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国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地并给予奖励。 第九十一条(原第五十七条)【临时用地审批】

建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过二年。

第九十二条(原第三十七条)【土地闲置】

已经办理审批手续的非农业建设占用耕地和已经取得建设用地使用权的单位和个人闲置土地,一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳土地闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的建设用地土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

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在城市规划区范围内,以出让方式取得的国家土地使用权闲置的,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 原第四十三条 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

原第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

原第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划的建设用地,以兴办企业或者与其他单位、个人以建设用地使用权入股、联营等形式共同举办企业应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 - 42 -

按照前款规定兴办企业的建设用地,必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模,分别规定用地标准。

原第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形,使用权依法发生转移的除外。

第九章 土地交易

第九十三条(新增)【建设用地有偿使用】

国家依法实行建设用地有偿使用制度。但是,法律规定的划拨国有建设用地以及利用本集体建设用地建设乡(镇)村公共设施、公益事业用地、农村村民住宅用地的除外。

建设用地有偿使用方式包括:出让、租赁、作价出资或者入股。 第九十四条(新增)【土地市场】

县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场。

国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁,必须通过统一的土地市场以公开的方式进行。

土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场。

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第九十五条(新增)【建设用地使用权有偿取得方式】

国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁,可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等方式出让。

商品住宅建设应当使用国有建设用地。

第九十六条(新增)【建设用地使用权转让】

建设用地使用权的转让,应当符合法律规定,签订转让合同,办理变更登记。

未按建设用地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的,建设用地使用权不得转让。

第九十七条(新增)【建设用地使用权年期】

国有建设用地和集体建设用地使用权采取出让和租赁的国有建设用地和集体建设用地使用权有偿使用的年期,其最高年限按照下列用途确定:

(一)采用出让方式的,居住用地七十年,其他用地五十年;

(二)采用租赁方式的,年限最高不超过十五年;

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(三)采用作价出资或者入股方式的,年限参照出让方式确定。 采用租赁方式的,最高年限确需超过十五年,需报经所在地的省级人民政府批准。

第九十八条(新增)【签订合同】

建设用地使用权的出让、租赁,应当签订书面出让、租赁合同。 国有建设用地使用权出让、租赁合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。

集体建设用地使用权出让、租赁合同由土地所有权人与土地使用者签订,报县级人民政府土地行政主管部门批准。

第九十九条(新增)【土地价格评估、申报制度】

国家实行土地价格评估、申报制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同有关部门依据国务院土地行政主管部门的规定,定期制定和公布基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。

转让建设用地使用权,应当向县级以上人民政府土地行政主管部门如实申报成交价格。

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转让国有建设用地使用权价格明显低于市场价格时,市、县人民政府有权优先购买。

国家实行土地价格评估人员执业资格认证制度。土地价格评估应当遵循公正、公平、公开的原则,按照国家规定的技术规范进行。 第一百条(新增)【集体土地流转收益】

集体建设用地使用权出让、租赁的收益,归拥有集体土地所有权的农民集体所有;集体建设用地使用权转让和转租的收益,归原集体建设用地使用权人;出让、租赁合同另有约定的,依照约定。 集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配,由集体成员约定,使用情况应当向集体成员公开。

第一百零一条(原第五十六条)【土地用途改变规定】

建设单位使用国有建设用地或者集体建设用地土地的,应当按照建设用地土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。 - 46 -

第一百零二条(原第六十四条)【不得改扩建】

在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物,不得重建、扩建。

第一百零三条(新增)【建设用地使用权续期】

建设用地使用权出让、租赁合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该宗土地的以外,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同,支付建设用地使用权出让金等相关费用。

住宅建设用地使用权期限届满的,按国家有关规定自动续期。 非住宅建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的,无偿收回建设用地使用权,地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理,有约定的,按约定处理;没有约定或约定不明确的,地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回,按照评估价格给予补偿。 第一百零四条(原第五十八条)【国有建设用地使用权收回】 有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有建设用地土地使用权:

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(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有建设用地土地使用权的,对建设用地土地使用权人应当给予适当补偿。

第一百零五条(原第六十五条)【集体建设用地使用权收回】 有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回集体建设用地土地使用权:

(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

(二)不按照批准的用途使用土地的;

(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的;

(四)集体建设用地使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。 - 48 -

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对建设用地土地使用权人应当给予适当补偿。

第一百零六条(新增)【土地储备制度】

国家建立土地储备制度。市、县人民政府应当将符合土地利用规划的经整理、收购或者依法收回的国有土地,纳入政府储备,进行必要的前期开发,使之具备供应和建设用地条件。

第十章 国家土地督察与监督检查

第一百零七条(新增)【督察机构】

国家土地总督察对省、自治区、直辖市人民政府以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

国家土地总督察根据工作需要,向地方派驻国家土地督察机构,代表国家土地总督察履行监督检查职责。国家土地督察机构可以适时向其督察范围内的地方人民政府派出督察专员和工作人员进行巡视与督察。

第一百零八条(新增)【督察职权】

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构依法监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等。 - 49 -

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构应当针对督察地区的土地管理情况,提出改进土地利用和管理工作的建议。 对监督检查中发现的问题,派驻地区的国家土地督察机构应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的,由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改;整改期间,暂停被责令限期整改地区的土地用途转用许可和土地征收的受理和审批。

第一百零九条(新增) 【督察措施】

国家土地总督察以及派驻地方的国家土地督察机构在监督检查中,可以采取必要的形式进行督察。在督察过程中要求有关地方人民政府提供文件资料、就有关问题作出解释和说明、开展实地调查和核实,被监督检查的地方人民政府应当予以配合。 第一百一十条(原第六十六条第一款)【监督检查主体】

县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规贯彻执行情况的行为进行监督检查,依法制止和查处土地违法行为。

第一百一十一条(原第六十九条)【各部门配合义务】 - 50 -

关于农村中学班级安全文化建设的思考

  摘 要: 离开了班级安全,学校安全就无从说起,而加强班级安全文化建设是保证班级安全最有效的办法,是深化班级文化建设的重要内容。本文针对农村中学班级学生的特点,提出从四个方面着手加强农村中学班级安全文化建设。

  关键词: 农村中学 班级安全 安全文化
  
  班级安全文化是校园安全文化和班级文化的子系统,是班级管理建设的重要内容,是班级安全的有力保障,是构建和谐班级的重要因素。
  一、宣传安全理念
  在“普高热”的主流形势下,农村中学学生源质量得不到保证,学生的安全意识淡薄,必须强化安全理念宣贯,因为它是构建班级安全文化的重要途径,是形成和发展班级安全文化的必要手段。可利用致全体同学的一封信、安全宣传栏、QQ、短信、飞信、邮件、安全班报、安全宣传设计比赛、到企业参观等形式开展宣传工作。宣传内容应该丰富多彩,一是正面宣传政策法规和校部及班级安全相关制度,让学生正确认识安全工作并给予重视,让学生树立“从我做起、从小事做起,时时注意、事事注意”的安全意识,形成班级学生个个重视个人和班级安全的良好氛围;二是多宣传班级的先进榜样,适当曝光落后典型,让学生学习榜样先进,改变不安全行为。通过强有力的宣传,让学生认同班级安全文化,领悟班级安全文化的内涵,牢记班级安全文化理念,在安全思想、安全态度、安全责任、安全价值观等方面受到潜移默化的影响。
  二、规范安全管理
  由于农村中学学生自我约束力普遍较差,因此在对学生进行安全行为习惯养成教育的同时,还必须建立健全班级安全管理制度,毕竟它是班级安全工作有效落实的制度保证。一是和学生一起研究、共同研究制定班级安全管理工作制度,让学生明白交通安全要注意哪些、校园安全应关注哪些、食品安全应小心哪些、消防安全应注意哪些、水火电安全应别做哪些、外宿生必须注意哪些问题等,不遵守后可能遇到什么后果和受到怎样的加强教育,使班级安全管理有法可依,有据可查。二是实行班级通告,进行微观灵活班级调控,对变化发展的班级安全问题进行科学有效的干预,比如:近期有不少同学参与赌博,可以制定一个有针对性的管理方案;近期发现有同学用圆规相互刺着玩,可以给予一个温馨提示等。
  仅仅有制度是不行的,还要落实科学的班级安全管理,一是在班级治安委员的基础上成立一个以班主任为组长、班长和治安委为副组长、宿舍长和外宿长为组员的班级安全加强小组,班主任全面负责班级安全工作,副组长分别全面负责教室、实训室、男女生宿舍等地方的安全工作,宿舍长全面负责宿舍区和舍员的安全工作,外宿长注意好外宿生的安全工作。二是严格班级学生的考勤签到,实行每节课的考勤、内宿生回校签到、外宿生每天上下午到校签到管理办法,及时了解违规同学的安全动态,及时联系相关同学或家长并做好详细记录。三是积极与学生、科任老师、其他班主任、学校和家长进行交流沟通,全面做好班级各项安全管理工作。
  三、提高安全素质
  由于农村中学学生的素质普遍不高,安全素质更是可想而知,所以要把提高班级师生的安全素质作为班级安全文化建设的核心内容来抓,因为提高安全素质有助于学生更新安全观念、增强安全意识、端正安全态度。班级安全文化建设应以人为本,以文化为载体,通过文化的渗透提高人的安全价值观和规范人的行为。一是提高班主任的安全素养,毕竟这是班级安全文化建设的保证,班主任要自学安全知识,积极参与学校的校本培训,多参加市级以上的安全技能培训,深入研究安全教育和安全文化等课题。二是在班级营造文化氛围,比如美化教室和宿舍时增加安全宣传图画、安全警钟等,又如开展安全读书活动。三是鼓励学生积极参与,让学生就某一安全主题、交通事故、校园踩踏事件等进行交流讨论,或者组织学生一起阅读人生观、价值观等方面的书籍。
  四、开展安全活动
  由于农村中学学生的学习积极性普遍不高,较少参与课外活动,因此必须开展丰富多彩的安全活动,毕竟它是构建班级安全文化的主要载体,是帮助学生增强安全意识、树立安全理念的有效途径,是解决班级安全问题的治本之举。
  一是开展班级安全主题活动。以班级安全文化理念养成为核心来设计主题活动,根据班级专业和校部及社会安全需要有针对性地确定主题活动,紧紧围绕所确定的主题,积极引导学生广泛参与,通过主题班会、征文比赛、课堂教学渗透、实地参观等形式,来进行长期深入的宣传教育。切忌主题活动空洞,没有理念,缺乏连贯性,随意更换。班级还应该多开展班级茶话会、图片展、知识竞赛、演讲、看电视电影、到合作企业参观学习等非主题活动,提高学生的参与积极性,丰富课余生活,让学生在丰富多彩的安全文化活动中,学习知识,增强意识,陶冶情操,提升技能,提高个体的安全文化内涵修养。
  二是进行安全行为习惯教育。重视班级已经发生或明显存在的安全行为指导,还重视班级安全隐患的排查和预防;引导学生切实注意安全隐患外因的防范、班级内因的排查、个人因素的矫正、潜在因素的预防;加强学生临危自救等安全知识技能的教育,引导学生自觉遵守安全规则,表扬安全行为,及时发现并引导学生纠正不安全行为,使学生逐步养成安全文明的行为习惯,在班级形成一种安全文化氛围。
  班级是学校的基本单位,是学校最基层的集体组织,离开了班级安全,学校安全就无从说起,而加强班级安全文化建设是保证班级安全最有效的办法,是深化班级文化建设的重要内容,符合农村中学班级管理的时代要求。所以班主任务必重视班级安全文化建设,以更好地落实班级安全工作,实现班级又好又安全地和谐发展。
  
  参考文献:
  [1]王才领,徐骏.论高校校园安全文化的建设[J].浙江工业大学学报,2010,(09):376-380.
  [2]邓宗胜.中等职业学校校园安全文化建设的现状与思考[J].中小学校长.2010,(09):12-15.
  [3]叶茂彬.谈谈班级安全教育管理[J].泸州职业技术学院学报,2006,(03):57-58.

关于农村中学班级安全文化建设的思考
关 于 农 村 中 学 班 级 安 全 文 化 建 设 的 思 考 
黄 永 秋 
( 北 县 乐 民 中学 , 西 浦 北 浦 广 551) 3 3 3 

摘 要 :离开 了班 级 安 全 , 校 安 全 就 无 从 说 起 , 学 而加 强  班 级 安 全 文 化 建 设 是 保 证 班 级 安 全 最 有 效 的 办 法 ,是 深 化 班  级 文 化 建 设 的 重要 内容 。 文 针 对 农 村 中 学班 级 学 生的 特 点 , 本  

内 涵 , 记 班 级 安 全 文 化 理 念 , 安 全 思 想 、 全 态 度 、 全 责  牢 在 安 安

任 、 全价值观等方面受到潜移默化的影响 。 安  
二 、 范 安 全 管 理  规 由于 农 村 中 学 学 生 自我 约 束 力 普 遍 较 差 , 此 在 对 学 生  因

提 出从 四 个 方 面 着 手 加 强 农 村 中学 班 级 安 全 文 化 建 设 。   关键 词 : 村 中学 班 级 安 全 安 全 文化  农
班级安全文 化是校 园安全 文化和班 级文化 的子 系统 , 是 

进 行 安 全 行 为 习 惯 养 成 教 育 的 同 时 , 必 须 建 立 健 全班 级 安  还 全 管 理 制 度 ,毕 竟 它 是 班 级 安 全 工 作 有 效 落 实 的制 度 保 证 。   是 和 学 生 一 起 研 究 、 共 同 研 究 制 定 班 级 安 全 管 理 工 作 制  度 , 学生 明白交通安全要 注意哪些 、 园安全应 关注哪些 、 让 校  


班级 管理 建设 的 重 要 内容 , 班 级 安 全 的有 力 保 障 . 构 建 和  是 是 谐 班级的重要因素。   宣传 安 全 理 念  在“ 高热 ” 普 的主 流 形 势 下 , 村 中学 学 生 源 质 量 得 不 到  农




保 证 , 生 的 安 全 意 识 淡 薄 , 须 强 化 安 全 理 念 宣 贯 , 为 它  学 必 因 是 构 建 班 级 安 全 文 化 的重 要 途 径 ,是 形 成 和 发展 班 级 安 全 文 

食 品 安 全 应 小 心 哪 些 、 防 安 全 应 注 意 哪 些 、 火 电安 全 应  消 水 别 做 哪 些 、 宿 生 必 须 注 意 哪 些 问 题 等 , 遵 守 后 可 能 遇 到  外 不 什 么 后 果 和 受 到 怎 样 的 加 强 教 育 ,使 班 级 安 全 管 理 有 法 可  依 , 据 可 查 。 二 是 实行 班 级 通 告 , 行 微 观 灵 活 班 级 调 控 , 有 进   对 变 化 发 展 的班 级 安 全 问 题 进 行 科 学 有 效 的 干 预 , 比 如 : 近  期 有 不 少 同 学 参 与 赌 博 , 可 以 制 定 一 个 有 针 对 性 的 管 理 方  案 : 期 发 现 有 同 学 用 圆 规 相 互 刺 着 玩 , 以 给 予 一 个 温 馨  近 可 提示 等 。   仅仅有制度是 不行的 . 要 落实科学的班级安全管理 , 还 一  是 在 班级 治安 委 员 的 基 础 上 成 立 一 个 以班 主 任 为 组 长 、班 长  和 治 安委 为 副 组 长 、宿 舍 长 和 外 宿 长 为组 员 的 班 级 安 全 加
强  小组 , 主任全面负责班 级安全工作 , 班 副组 长 分 别 全 面 负 责 教  室 、 训 室 、 女 生 宿 舍 等 地 方 的 安 全 工 作 , 舍 长 全 面 负 责  实 男 宿 宿 舍 区 和 舍 员 的 安 全 工 作 , 宿 长 注 意 好 外 宿 生 的安 全 工 作 。 外   参考文献 :  

化 的必 要 手 段 。可 利 用 致 全 体 同 学 的 一 封 信 、安 全 宣 传 栏 、   Q 短 信 、 信 、 件 、 全 班 报 、 全 宣 传 设 计 比赛 、 企 业  Q、 飞 邮 安 安 到 参 观 等 形 式 开 展 宣 传 工 作 。 传 内 容 应该 丰 富 多彩 , 是 正 面  宣 一 宣 传 政 策 法 规 和 校 部 及 班 级 安 全 相 关 制 度 ,让 学 生 正 确 认 识  安 全 工 作 并 给予 重 视 , 学 生 树 立 “ 我 做 起 、 小 事 做 起 , 让 从 从 时  时 注意 、 事注意 ” 事 的安 全 意 识 , 成 班 级 学 生 个 个 重 视 个 人  形 和 班 级 安 全 的 良好 氛 围 ; 是 多 宣 传 班 级 的先 进 榜 样 . 当 曝  二 适 光 落 后 典 型 , 学 生 学 习 榜样 先 进 , 变 不 安 全 行 为 。通 过 强  让 改 有 力 的宣 传 , 学 生 认 同班 级 安 全 文 化 , 悟 班 级 安 全 文 化 的  让 领
要 、 力 的 差 异 性 , 导 学 生 正 确 知 觉 周 围 的人 , 得 如 何 避  能 指 懂 免 和解 决 冲 突 , 累积 极 的 交 往 经 验 , 确 确 立 自 己在 班 级 中  积 正 的 地 位 。 二 是设 计 内 容 充 实 、 率 高 的交 往 结 构 , 据 班 级 活  频 根 动 的 目的 、 务 和班 级 学 生 的 年 龄 特 征 及 交 往 风 格 的 差 异 性 , 任   形成一个多渠道 、 层次 、 多 多经 纬 的 交 往 网络 。三 是 班 主 任 与  学 生 之 间 应 建 立 起 充 满 信 任 的 关 系 。 要 求 班 主任 易 于接 近 , 这   善 于 轻 松 而 灵 活 地 和 具 有 多种 多 样 心 理 特 点 的学 生交 往  这 
也 是 增 强 班 级 的 凝 聚 力 , 造 一 个 团结 和谐 、 力 向 上 班 集 体  营 努 必 须 做 的工 作 。 比如 抓 班 级 的 带 头 人 , 过 接 触 , 培 养 了一  经 我 批 自信 一 强 、 活 力 的 班 干 部 , 班 级 各 项 工 作 活 动 得 以 顺 利  t l 有 , 使

[ ] 晓红 . 谈 班 级 文 化 的 建 设 [] 球 教 育 展 望 ,0 8  1陈 浅 J. 全 20 ,
( ) 01 .  

[ ] 邦 虎 . 园文 化 论 [ . 京 : 民教 育 出版 社 ,00  2王 校 M] 北 人 20. [ ] 思 汉. 谐 高 校 校 园构 建 研 究 [ . 南 大 学 ,0 6  3刘 和 D]湖 20 ,
(0 . 1)  

[ ] 忠. 级 文 化 的功 能 与建 设 []班 主 任 ,0 3 (2 . 4蒋 班 J. 2 0 ,0 )   [ ] 林 . 方 位 创
建 班 级 文 化 []班 主 任 之 友 ,0 3  5张 多 J. 20 ,
( 1. 1)  

进 行 , 取 得 了 良好 的 效 果 。 并  
六 、 结  小 以 上 观 点 是 我 对 班 级 文 化 建 设 的 点 滴 体 会 和 浅 薄 研 

[ ] 谋 志 . 课 程 理 念 下 的 班 级 文 化 建 设 []班 主 任 之  6叶 新 J. 友 ,0 3 ( 2 . 2 0 ,1 )  

[ ] 飞 . 级 文 化 与 学 生 人 格 []班 主 任 之 友 ,0 5  7徐 班 J. 20 ,
( 8) 0 .   [ ] 学冰 . 级 文 化建 设初 探 [ ] 南 教 育 ,0 1 ( 6 . 8肖 班 J. 云 20 ,1)  

究 , 望 能 对 教 师 工 作 有 一 定 的帮 助 。 级 文 化 的 内 涵 远 远  希 班 不 止 这 些 ,它 所 涉 及 的 更 多 的 问题 有 待 教 育 工 作 者 的 进 一  步 研 究 。 级 文 化 作 为 一 种 隐 性 的 教 育 力 量 , 现 出一 个 班  班 表 级 独特 的风貌 和精 神是一 个班 级的灵 魂所 在 , 有凝 聚 、 具 约  束 、 舞 、 化 的作 用 。 班 级 文 化 的 建 设 不 是 一 朝 一 夕 就 能  鼓 同

[ ] 建 英 . 持 以 人 为 本 , 展 班 级 文 化 建 设 [] 京 教  9倪 坚 开 J. 北 育 学 院 学 报 ,0 5 ( 6 . 2 0 ,0 )  

[O 杨 军. 谈 班 级 文 化 建 设 中 的八 对 关 系 []班 主 任 , 1] 浅 J.  
2 0 ,1 ) 0 6 (o ,   [ 1 曾俊 华 . 谈 班 级 文 化 建 设 的 几 点 体 会 []基 础 教 育 1] 浅 J.   研 究 ,0 9 (7 . 20 ,1)   [2 周 勇 . 级 文 化 建 设 操 作 纪 实 [] 学 与 管理 ,0 5  1] 班 J. 教 20 ,
( 8) 2 .  

完 成 的 , 不 是 凭 一 个 两 个 人 的力 量 能 完 成 的 , 是 集 体 的  也 它 结 晶 , 需 要 班 集 体 的 每 一 个 成 员 都 参 与 进 去 。 的存 在 方  它 它 式 是 动 态 、 统 的 , 在 不 断 变 化 中 得 到 发 展 的 。 在 各 种 因  系 是
素 的 作 用 下 , 们 要 使 其 作 用 最 大 化 , 最 有 效 的 方 式 促 进  我 以 学 生 的 发 展 。综 上 所 述 , 级 文 化 的 建 立 对 班 风 建 设 、 风  班 学 建 设 都 有 着 至 关 重 要 的 作 用 。 现 代 教 育 中 , 级 文 化 建 设  在 班

[3 郭 守春 . 班 级 文 化建 设 及 其 作 用 []才 智 ,0 9  1] 谈 J. 20 ,
(5 . 1)  

已被 提 上 议 事 日程 ,受 到 越 来 越 多 的 教 育 工 作 者 的 关 注 和  重 视 。 为 现 代 教 育 的 实 施 者 , 师 必 须 有 意 识 地 在 班 级 文  作 教 化 建 设 上 进 行 大 胆 的探 索 , 断 创 新 , 能 适 应 现 代 教 育 的  不 才
需 要 
21   6


[4 丁 旭 华. 秀 班 级 文 化建 设 浅 谈 [] 东 行 政 学 院 学 1] 优 J. 广   报 ,9 6 (4 . 1 9 ,0 )  

[5 吴 春 燕. 级 文 化 建 设 研 究 综 述 [] 试 周 刊 ,0 9  1] 班 J. 考 20 ,
(9 . 1)  

她 

们 ,  

很 

“   给

力”  

班 主 任 教 育案 例 

朱 玲玲 
( 阴卫 生 高 等 职 业 技 术 学 校 护理 康 复 系 , 苏 淮 安 淮 江
“ 主 任 , 现 在 赶 紧来 教 室 啊 !” 天 下午 , 突 然 接 到  班 您 一 我 了班 长 的 电话 。 发生 了什 么事 ? 头 一 紧 . 连 忙 赶 到 了教 室 。 心 我   进 门 , 现 同 学们 都 端 端 正 正 坐 在 座 位 上 , 脸 上 都 不 可 掩  发 但 饰 地 洋 溢 着 兴 奋 , 心 里 放 松 了一 些 。扫 视 一 圈 , 然 发 现 在  我 突 班 级 荣 誉 栏 里 挂 了一 面 流 动 红 旗 , 来 是 这 样 。 泪在 眼眶 了 原 眼  


2 30 ) 2 2 0 

不要 再 犯 这 样 简 单 的错 误 。 ” 次 过 后 , 同学 找 我 反 映 :老  几 有 “ 师, 同学 们 私 下 里 都 说 您 太 温 柔 了 , 以前 我 们 扣 分 时 , 主 任  班 都 要 我 们 写 几 千 字 的 检 讨 , 们 害 怕 写 检 讨  小 心 注 意 ,   我 都 以 防被 扣 分 ,现 在 您 什 么要 求 都 没 有 ,就 简 单 说 下 次 不 要 扣 分  了 , 们 又 都 放松 下来 了 , 以 班 级 经 常 扣分 。 经 过 一 段 时 间  我 所 ” 的观 察 , 我也 发 现 , 样 简 单 教 育 的方 法对 于 这 个 班 级 来 说 是  这 行 不 通 的 , 是 我 又想 写 检 讨 费 力 又 浪 费 时 间 . 但 况且 他 们 都 写  过 这 么 多 了还 能 奏效 吗 ?我 决 定 再 观 察 观 察 

晃 了一 圈 . 硬生 生 被 逼 了 回去 。 一 面象 征 卫 生 情 况 优 秀 的流  这 动红旗真是来之不易。   回到 一 年 前 … … 

“ 主 任 . 是 × , 不 起 啊 , 天 垃 圾 袋 忘 扔 了 。 生 被  班 我 ×对 今 卫 扣 分 了 。 ” 怯 的声 音 从 话 筒 另 一 端 传来 。 怯   “ 老师 . 们班今 天劳动工具又没摆放整齐 , 扣分 了. 朱 你 被   请 您 回头 再 督 促 一 下 同学 好 吗 ?” 生 会 劳 动部 的 同 学带 着 歉  学
意 打 来 电话 。   “ 朱 啊 , 道 你 教 务 上 事 情 多 , 时 间 也 要 多 来 教 室 转  小 知 有 转 , 现 在 在 你 们 班 教 室 门 口呢 , 圾 篓 周 围 都 是 纸 屑 , 主  我 垃 班 任 工 作 是 大 事 啊 。” 主任 语 重 心 长 地 打 来 电话 。 陈  

于 是 , 在 班 级 宣 布 , 果 再 有 同 学 扣 分 , 罚 扫 一 个 星  我 如 就 期 , 个 方 法 起 初 起 到 了 一 定 的效 果 , 是 半 个 月 后 . 发 生 
这 但 又
了 新 问 题 . 为 不 需 要 打 扫 卫 生 的 同学 更 加 肆 无 忌 惮 地 破 坏  因 教 室 卫 生 , 被 罚 扫 的 同 学 天 天 打 扫 卫 生 , 生 了 强 烈 的 不  而 产 满 , 来 找 我 控 诉 其 他 同 学 的 种 种 不 是 . 的 这 一 方 法 又 失  都 我 败 了。   到 底 该 怎 么 办 呢 ? 该 批 评 的 都 批 评 了 , 发 火 的 都 发 火  该 了 , 至 以 身作 则 , 甚 自己打 扫教 室卫 生 的 死 角 希 望 能 起 到 模 范 

2 0 年 9 份 , 接 手 一 个 新 班 级 . 照 以 往 的 经 验 来 管  09 月 我 按 理这个新 班级 , 段时间后 , 发现 班级整体 情况还不 错 , 一 我 就  是 卫 生情 况 总 是不 尽 如 人 意 。 开 始 , 级 扣 分 时 , 就在 班 级  班 我 整体 讲一 下 :今 天 班 级 卫 生 被 扣 了分 , 次 同 学 们 要 注 意 了 , “ 下   二是 严 格 班 级 学 生 的考 勤 签 到 , 行 每节 课 的 考 勤 、 实 内宿 生 回  校签 到 、 宿 生 每 天 上 下 午 到 校 签 到 管 理 办法 , 时 了解 违 规  外 及 同学 的安 全 动 态 . 时 联 系 相 关 同学 或 家 长 并 做 好 详 细 记 录 。 及   三 是 积 极 与 学 生 、 任 老 师 、 他 班 主 任 、 校 和 家 长进 行 交  科 其 学 流 沟 通 , 面 做好 班级 各 项 安 全 管 理 工 作 。 全   三 、 高 安 全 素质  提 由于 农 村 中学 学 生 的素 质 普 遍 不 高 . 安 全 素质 更 是 可 想  而 知 ,所 以 要 把 提 高 班 级 师 生 的 安 全 素 质 作 为 班 级 安全 文 化  建 设 的 核 心 内 容 来 抓 ,因 为 提 高 安 全 素 质 有 助 于学 生 更 新 安  全 观 念 、 强 安 全 意 识 、 正 安 全 态 度 。班 级 安 全 文 化 建 设 应  增 端 以人为本 , 以文 化 为 载 体 , 过 文 化 的 渗 透 提 高 人 的 安全 价值  通 观 和 规 范人 的行 为 。 是 提 高班 主任 的安 全 素 养 , 竟这 是班  一 毕 级 安 全 文化 建 设 的保 证 , 主 任 要 自学 安 全 知 识 , 极 参 与学  班 积 校 的校 本 培 训 . 参 加 市 级 以上 的安 全 技 能培 训 . 入 研 究 安  多 深 全 教 育 和安 全 文 化 等 课 题 。 是 在 班 级 营 造 文 化 氛 围 , 二 比如 美  化 教 室 和宿 舍 时增 加 安 全 宣传 图 画 、 全 警 钟 等 , 如 开 展 安  安 又 全 读 书 活动 。三 是 鼓 励 学 生积 极参 与 ,让 学 生 就 某 一 安 全 主  题 、 通 事 故 、 园踩 踏 事 件 等 进 行 交 流 讨 论 , 者 组 织 学 生  交 校 或 起阅读人生观 、 值观等方面的书籍。 价  


作 用 。 能怎 么办 呢 ?我 大 伤 脑 筋 。 还   苦 心 冥 想 之 后 … …  天 , 级 又 被 扣 分 了 , 一 改
常 态 , 进 教 室 时 没 有 提  班 我 走 班 级 扣 分 的 事 ,而 是 对 同 学 们 说 :今 天 老 师 讲 个 小 故 事 给你  “


们 听 吧 ?”好 , , ! 同学 们 都 兴 奋 地 附 和道 。 有一 个 医生  “ 好 好 ” “ 透 、 地 参 观 等形 式 , 进 行 长 期 深 入 的 宣传 教育 。切 忌 主 题  实 来 活 动 空 洞 , 有 理 念 , 乏 连 贯 性 。 意 更 换 。 班 级 还 应 该 多  没 缺 随 开展班级茶话会 、 图片 展 、 识 竞 赛 、 讲 、 电视 电 影 、 合  知 演 看 到 作 企 业 参 观 学 习 等 非 主 题 活 动 .提 高 学 生 的 参 与 积 极 性 : 丰  富课 余 生 活 , 学 生 在 丰 富 多 彩 的 安 全 文 化 活 动 中 , 习 知  让 学 识 , 强意识 , 冶情 操 , 升 技能 , 高个体 的安 全文化 内 增 陶 提 提   涵修养 。   二 是 进 行 安 全 行 为 习 惯 教 育  重 视 班 级 已经 发 生 或 明 显  存 在 的 安全 行 为 指 导 , 重 视 班 级 安 全 隐 患 的排 查 和 预 防 :   还 引 导 学生 切实 注意 安 全 隐 患 外 因 的 防 范 、 级 内 因 的排 查 、 人  班 个 因 素 的 矫 正 、 在 因素 的 预 防 ; 强 学 生 临 危 自救 等 安 全 知 识  潜 加

技 能 的 教 育 , 导 学 生 自觉 遵 守 安 全 规 则 , 扬 安 全 行 为 , 引 表 及  时发 现 并 引导 学 生 纠 正不 安 全 行 为 ,使 学 生 逐 步 养 成 安 全 文 
明 的行 为 习惯 , 班 级形 成 一 种 安 全 文 化 氛 围。 在  

班 级 是 学 校 的基 本 单 位 , 学 校 最 基 层 的集 体 组 织 . 开  是 离 了班 级 安 全 , 校 安 全 就 无 从 说 起 , 加 强 班 级 安 全 文 化 建 设  学 而 是 保 证 班 级 安 全 最 有 效 的办 法 .是 深化 班级 文化 建设 的 重 要 

四 、 展 安 全 活 动  开

内容 , 合 农 村 中学 班 级 管 理 的 时 代要 求 。 以 班 主任 务必 重  符 所 视班级安全文化建设 , 以更 好 地 落 实班 级安 全 工 作 , 现 班 级  实 又 好 又 安 全 地 和谐 发展 。  
参考文献 :   [ ] 才 领 , 骏 . 高 校 校 园安 全 文 化 的建 设 []浙 江 工  1王 徐 论 J.

由于 农 村 中学 学 生 的学 习积 极 性 普 遍 不 高 ,较 少 参 与 课  外活动 . 因此 必 须 开 展 丰 富 多 彩 的 安 全 活 动 . 毕竟 它 是 构 建 班  级 安 全 文 化 的 主 要 载 体 , 帮 助 学 生 增 强 安 全 意 识 、 立 安 全  是 树 理念的有效途径 . 解决班级安全问题的治本之举。 是   是 开 展 班 级 安 全 主题 活 动 。 以班 级 安 全 文 化 理 念 养 成  为 核 心 来 设 计 主 题 活 动 , 据 班 级 专 业 和 校 部 及 社 会 安 全 需  根



大 学 学报 ,0 0 (9 :7 — 8 . 2 1 ,0 )36 3 0   『 ] 宗 胜 . 等 职 业 学 校 校 园 安全 文 化 建 设 的现 状 与 思  2邓 中 考 『]中小 学 校 长.0 0 (9 :2 1. J. 2 1 ,0 ) 1— 5   『] 3 叶茂 彬 . 谈 班 级 安全 教 育 管理 []泸 州 职 业 技 术 学  谈 J. 院 学报 ,06 (3 :7 5 . 2 0 ,0 )5 — 8  
21   7

要 有针对 性地确 定主题 活动 , 紧紧 围绕 所确 定 的主题 , 积极  引 导 学 生 广 泛 参 与 , 过 主 题 班 会 、 文 比赛 、 堂 教 学 渗  通 征 课


农村土地流转补偿新标准全文2014

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http://hao.lawtime.cn 农村土地流转补偿新标准全文2014 核心内容:农村土地流转补偿新标准出台了。农村土地流转补偿新标准的内容包括,鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地,严格规范土地流转行为,加强土地流转用途管制等。法律快车小编将在下文为您详细介绍农村土地流转补偿新标准全文。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,农户承包土地的经营权流转明显加快,发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明,土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率,有利于保障粮食安全和主要农产品供给,有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收,应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发,积极稳妥地推进。为引导农村土地(指承包耕地)经营权有序流转、发展农业适度规模经营,现提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神,按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求,以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,坚持家庭经营的基础性地位,积极培育新型经营主体,发展多种形式的适度规模经营,巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明,步子要稳,既要加大政策扶持力度,加强典型示范引导,鼓励创新农业经营体制机制,又要因地制宜、循序渐进,不能搞大跃进,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥,使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者,避免走弯路。

(二)基本原则

——坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,以家庭承包经营为基础,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

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——坚持以改革为动力,充分发挥农民首创精神,鼓励创新,支持基层先行先试,靠改革破解发展难题。

——坚持依法、自愿、有偿,以农民为主体,政府扶持引导,市场配置资源,土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

——坚持经营规模适度,既要注重提升土地经营规模,又要防止土地过度集中,兼顾效率与公平,不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率,确保农地农用,重点支持发展粮食规模化生产。

二、稳定完善农村土地承包关系

(三)健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度,是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同,健全登记簿,颁发权属证书,强化土地承包经营权物权保护,为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台,方便群众查询,利于服务管理。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地,在尊重农民意愿的前提下,也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。

(四)推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央统一部署、地方全面负责的要求,在稳步扩大试点的基础上,用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中,各地要保持承包关系稳定,以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属;坚持依法规范操作,严格执行政策,按照规定内容和程序开展工作;充分调动农民群众积极性,依靠村民民主协商,自主解决矛盾纠纷;从实际出发,以农村集体土地所有权确权为基础,以第二次全国土地调查成果为依据,采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法;坚持分级负责,强化县乡两级的责任,建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制;科学制定工作方案,明确时间表和路线图,确保工作质量。有关部门要加强调查研究,有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助。

三、规范引导农村土地经营权有序流转

(五)鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策,引导农户长期流转承包地并促进其转

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移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下,本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的,原则上应在本集体经济组织成员之间进行,且需经发包方同意。以其他形式流转的,应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,研究制定统一规范的实施办法,探索建立抵押资产处置机制。

(六)严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受,谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

(七)加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定流转市场运行规范,加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务,但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村(组)集体成员或村(组)集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的,可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费,用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同,并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益,流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,健全纠纷调处机制,妥善化解土地承包经营流转纠纷。

(八)合理确定土地经营规模。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。创新规模经营方式,在引导土地资源适度集聚的同时,通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式,提升农业规模化经营水平。

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(九)扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度,原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定,新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体,符合申报农机购置补贴条件的,要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点,允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保,并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法,更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。

(十)加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为,坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展,强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产,可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区,不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格,降低粮食生产成本,稳定粮食种植面积。

四、加快培育新型农业经营主体

(十一)发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内,普通农户仍占大多数,要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化农业生产的家庭农场,使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录,健全管理服务制度,加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田,并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

(十二)探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务,通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿,可以统一连片整理耕地,将土地折股量化、确权到户,经营所得收益按股分配,也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织,通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。各地要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。

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(十三)加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织,深入推进示范社创建活动,促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社,支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度,按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。

(十四)鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务,带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业,开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制,实现合理分工、互利共赢。支持经济发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股,发展多种形式的农业混合所有制经济。

(十五)加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目,新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。各省(自治区、直辖市)根据实际情况,在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施,并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具,引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制,创新金融产品和服务,加大信贷支持力度,分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式,拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务,鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策,支持农民合作社发展农产品加工流通。

(十六)加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制,建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度,对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案,严格准入门槛,加强事中事后监管,防止浪费农地资源、损害农民土地权益,防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查,查验土地利用、合同履行等情况,及时查处纠正违法

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违规行为,对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓紧制定管理办法,并加强对各地落实情况的监督检查。

五、建立健全农业社会化服务体系

(十七)培育多元社会化服务组织。巩固乡镇涉农公共服务机构基础条件建设成果。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织,积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业,大力发展农产品电子商务等现代流通服务业,支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点,鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录,建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系,又保证地有人种的托管服务模式,鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管,实现统一耕作,规模化生产。 (十八)开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策,壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源,改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件,加快发展农业职业教育,大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程,围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训,扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模,加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度,把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系,建立公益性农民培养培训制度,探索建立培育新型职业农民制度。

(十九)发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点,按照改造自我、服务农民的要求,把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道,深化行业合作,推进技物结合,为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接,开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节,与农民签订服务协议,开展合作式、订单式服务,提高服务规模化水平。

土地问题涉及亿万农民切身利益,事关全局。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性,切实加强组织领导,

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严格按照中央政策和国家法律法规办事,及时查处违纪违法行为。坚持从实际出发,加强调查研究,搞好分类指导,充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点试验,认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法。加大政策宣传力度,牢固树立政策观念,准确把握政策要求,营造良好的改革发展环境。加强农村经营管理体系建设,明确相应机构承担农村经管工作职责,确保事有人干、责有人负。各有关部门要按照职责分工,抓紧修订完善相关法律法规,建立工作指导和检查监督制度,健全齐抓共管的工作机制,引导农村土地经营权有序流转,促进农业适度规模经营健康发展。

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农村幼儿园安全文化建设策略探析

  _ l  
陆  玲  
( 宿 迁市 宿豫 区来 龙 中心 幼 儿 园 , 江苏 宿迁 2 2 3 8 0 0 )  

农 村 幼 儿 园 安 全 文 化 建 设 策 略 探 析 

农 村 幼 儿 园很 多 是 留守 儿 童 , 父母 亲 长 期 外 出打 工 , 孩 子  由爷 爷 、 奶 奶 照顾 , 结 果 因过 度 保 护 导 致 幼 儿 缺 乏避 险 意 识 和  自救 技 能 。其 实 , “ 千 般 照顾 , 不 如 自护 ” 。幼 儿 活 泼好 动 , 对 任  何事 都 充 满 了好 奇 心 , 什 么都 想 看 一 看 、 摸一摸 、 试 一试 。 但3 —   6 岁 的幼 儿 正 处 于 身 心 发 育 阶 段 , 身体的协调 性较差 , 缺 乏 一  些 必 要 的生 活 经 验 . 自我 保 护 意识 较 差 , 常 常不 能 预 见 自已 的 

动画片欣赏 等各种形式 的活动对小 朋友进行 安全教育 , 正 确  上下 楼梯 , 在 户外 活动 中学 会躲 闪 、 正确 跑跳 、 有 秩 序 地 排  队、 观 察 周 围环 境 , 危 险的地方 不能 去 , 了解 摔伤 、 烫 伤 后 的  简单处理方法 , 提 高 自我 保 护 能力 , 同时形成 不推不挤 、 谦 让  等好品质 。  
三、 利用游戏活动的进行 。 让 幼 儿 掌 握 自救 的 技 能  游 戏是 幼儿 最 喜 爱 的 活 动 , 也是 最有效的教育方式 , 我 们  充分利用游戏 活动 , 让幼儿在轻松 、 愉 快 的气 氛 中 , 进 行 自救 

行 为会 产 生 什 么 样 的后 果 。《 幼儿园教育指导纲要 ( 试行 ) 》 中  指出: “ 幼 儿 园必 须 把 保 护 幼 儿 的生 命 和促 进 幼 儿健 康 放 在 工  作 的首 位 。 ” 也就是说 , 幼 儿 的安 全 是 一 切 发 展 的保 障 , 只 有 在  幼儿 生 命 安 全 的基 础 上 才 能 保 证 其 身 心健 康 发 展 ,作 为 成 年  人. 特 别 是 幼儿 教 育 机构 的 老 师 , 要 充 分 认 识 到 幼儿 身 心 发 展  的特 点 。意 识 到 幼 儿 初 步 的安 全 保 护 意 识 和 能 力对 健康 的 重 
要意义. 因 为 这 是幼 儿 一 生 健 康 发 展 的 需 要 。   利 用 环 境 文 化 的创 设 。 让 幼 儿 了解 安全 知 识  幼 儿 园 的 环 境 创 设 不 仅 仅 是 美 化 的作 用 , 而 且 是 直 观 的  教育方法, 通 过 有 趣 的 图片 、 漫画 、 标志符号 、 照 片等 布 置 安 全 


技能训练。 如 在 区角 活 动 做 交 通 警 察 的游 戏 , 懂 得 过 马 路 时 要  等绿灯 , 走 斑 马线 ; 我 们 利 用 自编 自导 的 幼 儿 舞 台剧 《 小 精灵  的旅行》 , 创设一些情 境 : 一 群 可 爱 的小 精 灵 去 旅 行 , 遇 到 了 一  系列问题 : 陌生人敲门怎么办? 想 看 电视 了 , 我们怎样插插座 ?   水 和 饭 菜很 烫 。 你 该 怎 么 办 ?发 现
厨 房 有 煤 气 的 味 道 怎 么 办 ?   通 过 表 演 引 导 幼 儿 懂 得 各 种 各 样 的 自救 自护 的方 法 并 进 行 演  习。 让 幼 儿 懂 得 采 用 最 有 效 的 自我 保 护措 施 , 培养幼J L I t  ̄ 危 不  惧、 机 智 勇 敢 的品 质 , 提高 幼 儿 自我 保 护 能 力 。   四、 利 用 一 日生 活 的 渗 透 。 让 幼 儿 牢 记 安 全 理 念 



宣传 栏 或 墙 饰 , 让幼 儿 在 环 境 的潜 移 默 化 中 感 受 安 全教 育 。 如  在楼 梯 台 阶贴 上 小 脚 丫,让 幼 儿 知道 在上 下 楼 梯 时 要靠 右 边  的扶梯 : 在 活 动 区域 创 设 电话 亭 , 遇到火警 、 生 病 和 坏 人 应 该  打 什 么 电话 ; 走廊 、 过 道 等挂 上 安 全标 志 。 在 围 墙 周 围 装 饰 一  些 安 全 防 护知 识 的 图 片 配 以 朗 朗 上 口的 儿 歌 ,让 幼 儿 欣 赏 精  美 图 画 的 同 时 知道 过街 要 走 人行 道 , 知 道 红 绿 灯 和交 通 标 志 ,   不 能 玩火 , 不能玩电 , 不从高处往下跳 , 不爬窗户 , 不 跟 陌 生 人  走, “ 陌生人敲 门我不开 ” 等, 通 过 直 观 画 面 了解 安 全 知 识 , 强  化 孩 子 自我保 护意 识 。  
二、 利 用 主 题 活 动 的 开展 。 让 幼 儿 强 化 安全 意识 

幼 儿 一 日生 活 的 各 个 环 节 都 是 安 全 教 育 的好 时 机 ,如晨  

检 :保健老师要注意检查幼儿 1 2 1 袋是否带尖锐 的器 具或小珠 
子、 硬 币之 类 的东 西’ , 以 防 自 由活 动 或 午 睡 时戳 伤 或 异 物 塞 进 

耳、 鼻、 口等 。 再 如 午 餐 : 要 注意提醒幼儿餐前洗手 , 以 防 病 从 
口人 : 吃饭时热 汤热饭要吹一 吹再吃 , 以免 烫 伤 , 吃 饭 时 不 说  话以免噎着。教学活动 : 教 幼 儿 正确 使 用 剪 刀 、 游 戏 棒 等 尖 锐  的东西。 户外活动时 , 教 师 在 组 织 幼 儿 出活 动 室 前 告 诉 幼 儿 整 

根据幼 儿的发 展水 平 , 选择 活动 内容 , 通 过 活 动 让 幼 儿  亲身经历整个 过程 . 增加体验 , 增强安全 意识 , 提 高 自我 保 护  能 力 。如 小 班 主 题 《 生活棒棒糖》 中, 通 过《 一个一个来 》 、 《 交 

理好衣冠 、 鞋带 , 上下楼 梯要靠右走 ; 活 动 时 要 注 意 控 制 活 动  量不狂奔 乱跑 。 不 因活动量失控 而摔伤 、 跌伤 ; 玩 大 型 玩 具 时  帮助幼儿制定好规则 , 分 析 怎样 玩 最 有 趣 更 安 全 ; 自 由活 动 时  教师 要时 时关注幼 儿 . 玩玩 具时不 相互甩 、 抛、 扔, 不 攀 爬 栏  杆、 窗户 . 避 免 发 生不 必 要 的安 全 事 故 。 遇 到 意外 时不 害怕 、 慌  乱, 要求助 。   五、 利用 家 园共 育 的 携 手 , 形成
安全 教 育 合 力  《 幼 儿 园教 育 指 导 纲 要 》 强调指 出 : “ 家 庭 是 幼儿 园 的 重 要  合 作 伙 伴 。” 幼儿更 多的时间是和家庭成员生活在一起 的 , 有  的家 庭 对 幼 儿 的 安 全 没 有 足 够 重 视 , 家 长 对 孩 子 的 好 奇 心 和  冒险 心 理 未 加 防 范 , 非常容易导致意外。 幼 儿 园 的工 作 离 不 开  家 长 的关 心 与 支 持 . 对 幼儿 的 安 全 教 育 也 不 例 外 。 因此 , 我 们  通过家长会 、 家访 、 家长园地等形式 , 有 目的、 有 计 划 地 向家 长 

通信号 灯》 、 《 不 跟陌生 人走》 、 《 安全迷 宫》 等系列 活动 , 让 小  朋友 知道不 能轻信 陌生人 的话 , 不吃 陌生人 给 的东西 , 不 跟 
陌生人走 ; 学 习正确的玩滑梯方法 ; 了解 初 步 的交 通 规 则 , 一  定 要 在 大人 的 带 领 下 过 马路 ;学 习 与人 交 往 的基 本 技 能 , 不  能 随便 抓 、 咬别 的 小 朋 友 , 等等 , 初步培养 小朋友 的安全和 自  

护 意 识 。中 班 主 题 : 《 生活跷跷板》 。小 朋 友 的好 奇 心 强 , 对电   源插 座 、 电线 、 电风扇 、 煤气 灶 、 药品、 热 水瓶等 都感兴趣 , 但  这 些 物 品使 用 不 当会 造 成 严 重 伤 害 。 通过 观看课 件 、 组 织 讨  论、 欣赏故事 、 认识安全标 志等活动 , 小 朋 友 知 道 哪 些 物 品 有  危险. 遇到危 险时怎么办 , 幼 儿 园里 怎 样 玩 , 并学 习简单的 自   救 方 法 。大 班 主 题 : 《 大家一起来》 , 幼 儿 园里 的意 外 伤 害 多 发  生在户外 活动和上下楼梯 中 , 通过儿 歌《 楼梯歌》 、 画册《 幼 儿  自护小 画册 》 、 游戏 《 安 全 大家 玩 》 、 看 图讲 述 《 流 血 了 怎 么  办》 . 日常 生 活 中 和 紧 急 疏 散 时 的上 下 楼 梯 演 练 , 安 全 方 面 的 

宣 传 幼 儿 自我保 护 教 育 方 法 和途 径 , 指 导 家 长 从 各个 方 面对 孩 
子进行安全教育。   总之 . 通 过对 幼 儿 进 行 有 意 识 的 日常 安 全 教 育 , 不 仅 可 以  避 免 一 些 意 外 伤 害 与不 幸 , 而 且 可 以 强 化 幼 儿 自身 的安 全 意  识 和 防护 能 力 , 为 幼儿 安全 行 为 能 力 的 发 展 奠 定 基 础 , 让 每 个 

孩子都健康 、 快乐地成长 。  

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最新农村五保供养工作条例全文

中华人民共和国国务院令

第 456 号

《农村五保供养工作条例》已经2006年1月11日国务院第121次常务会议通过,现予公布,自2006年3月1日起施行。

总 理 温家宝

二○○六年一月二十一日

农村五保供养工作条例

第一章 总 则

第一条 为了做好农村五保供养工作,保障农村五保供养对象的正常生活,促进农村社会保障制度的发展,制定本条例。

第二条 本条例所称农村五保供养,是指依照本条例规定,在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。

第三条 国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作;县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。

乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。

村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。

第四条 国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。

第五条 国家对在农村五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励。

第二章 供养对象

第六条 老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。

第七条 享受农村五保供养待遇,应当由村民本人向村民委员会提出申请;因年幼或者

智力残疾无法表达意愿的,由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议,对符合本条例第六条规定条件的,在本村范围内公告;无重大异议的,由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见,并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的,发给《农村五保供养证书》;对不符合条件不予批准的,应当书面说明理由。

乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实;必要时,县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查,如实提供有关情况。

第八条 农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件的,村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构(以下简称农村五保供养服务机构)应当向乡、民族乡、镇人民政府报告,由乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后,核销其《农村五保供养证书》。 农村五保供养对象死亡,丧葬事宜办理完毕后,村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告,由乡、民族乡、镇人民政府报县级人民政府民政部门核准后,核销其《农村五保供养证书》。

第三章 供养内容

第九条 农村五保供养包括下列供养内容:

(一)供给粮油、副食品和生活用燃料;

(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱;

(三)提供符合基本居住条件的住房;

(四)提供疾病治疗,对生活不能自理的给予照料;

(五)办理丧葬事宜。

农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的,应当保障他们依法接受义务教育所需费用。

农村五保供养对象的疾病治疗,应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

第十条 农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平,并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。

农村五保供养标准,可以由省、自治区、直辖市人民政府制定,在本行政区域内公布执行,也可以由设区的市级或者县级人民政府制定,报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。 第十一条 农村五保供养资金,在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方,可以从农村集体经营等收入中安排资金,用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的,其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

中央财政对财政困难地区的农村五保供养,在资金上给予适当补助。

农村五保供养资金,应当专门用于农村五保供养对象的生活,任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

第四章 供养形式

第十二条 农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养,也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。

第十三条 集中供养的农村五保供养对象,由农村五保供养服务机构提供供养服务;分散供养的农村五保供养对象,可以由村民委员会提供照料,也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

第十四条 各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。 县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金,并配备必要的工作人员。

第十五条 农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。 农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。

第十六条 农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。

第十七条 乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议,保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

第五章 监督管理 第十八条 县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度,并负责督促实施。

第十九条 财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金,确保资金到位,并加强对资金使用情况的监督管理。

审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

第二十条 农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等,应当向社会公告,接受社会监督。

第二十一条 农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定,向农村五保供养对象提供符合要求的供养服务,并接受地方人民政府及其有关部门的监督管理。

第六章 法律责任 第二十二条 违反本条例规定,有关行政机关及其工作人员有下列行为之一的,对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)对符合农村五保供养条件的村民不予批准享受农村五保供养待遇的,或者对不符合农村五保供养条件的村民批准其享受农村五保供养待遇的;

(二)贪污、挪用、截留、私分农村五保供养款物的;

(三)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

第二十三条 违反本条例规定,村民委员会组成人员贪污、挪用、截留农村五保供养款物的,依法予以罢免;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

违反本条例规定,农村五保供养服务机构工作人员私分、挪用、截留农村五保供养款物的,予以辞退;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十四条 违反本条例规定,村民委员会或者农村五保供养服务机构对农村五保供养对象提供的供养服务不符合要求的,由乡、民族乡、镇人民政府责令限期改正;逾期不改正的,乡、民族乡、镇人民政府有权终止供养服务协议;造成损失的,依法承担赔偿责任。

第七章 附 则 第二十五条 《农村五保供养证书》由国务院民政部门规定式样,由省、自治区、直辖市人民政府民政部门监制。

第二十六条 本条例自2006年3月1日起施行。1994年1月23日国务院发布的《农村五保供养工作条例》同时废止。

第一节土地管理法(一)

一、土地所有权

(一)概 述

土地所有权是国家或者农民集体依法对归其所有的土地所享有的占有、使用、收益和处分的支配性权利。我国的土地所有权有以下特征:

1、土地所有权人(土地所有者)及其代表由法律明确规定

我国实行土地公有制,两类土地所有权主体及其代表均为法定的特殊主体,即国家和农村集体经济组织。

2、土地所有权的取得与丧失依法律规定,不得约定

这是我国公有制下土地所有权的一大特征。如,集体土地所有权的取得需经县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权;集体土地所有权可因国家征用而丧失。

3、土地所有权禁止交易

我国宪法和土地管理法均规定禁止买卖土地。我国实行土地公有制,非公有主体不能通过市场交易取得土地所有权。公有主体之间也不能通过任何方式进行土地所有权交易。我国地产市场的土地交易仅为土地使用权交易。

(二)国家土地所有权

国家土地所有权是以国家为所有权人,由其代表代为行使对国有土地的支配性权利。

1、国家土地所有权的客体。依据土地管理法实施条例的规定,下列土地属于国家所有:

(1)城市市区的土地;

(2)农村和城市郊区中已经被国家依法没收、征收、征购为国有的土地;

(3)国家依法征用的原集体所有的土地;

(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;

(6)因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

2、国家土地所有权的主体及其代表。在我国,国家土地所有权的主体由宪法规定。《土地管理法》在国家土地所有权问题上的立法重点是对行使国家土地所有权的代表作出规定。

土地管理法规定,国家土地所有权由国务院代表国家行使。同时,国务院可通过制定行政法规或发布行政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权。例如,在国有土地使用权出让法律关系中由市、县人民政府土地管理部门担当国有土地所有者代表与用地者签订出让合同。上述行使国家土地所有权的代表称为国有土地所有者代表。

国有土地所有者代表行使对国有土地的收益权能,处分权能,应依法经有审批权的人民政府审批,下级人民政府应依法向上级人民政府上缴土地收益。

3、国家土地所有权的特征:

(1)国家土地所有权主体不能亲自行使所有权,而只能由主体代表代为行使所有权。这一点明显区别于集体土地所有权。集体土地所有权主体完全可以亲自行使所有权。

(2)国家土地所有权主体代表不能亲自行使土地所有权的全部四项权能。国家不能亲自行使占有、使用权能,即使是代表国家行使占有、使用权能的人,其身份也是土地使用权人。因此,要实现国有土地的利用,必须将士地所有权的部分权能让与用地者,而国家以一定方式享有实现土地经济效能的收益权。而集体土地所有权主体本身及主体代表却可以亲自行使土地所有权的全部使用权能,例如对未实行承包经营的集体土地,村民可实行集体占有、使用和收益。

(3)国有土地所有者代表对土地保有最终的处分权。这是国家土地所有权的一个十分重 要的特征。以是否具有最终的处分权来衡量, 国家土地所有权更符合所有权的完全性与绝对性特征。国家可以决定国有土地的最终命运,也可以决定集体土地的最终命运,这一点集中体现在国家对土地的用途管制上。可以认为,国家的这种决定土地最终命运的权利超乎土地所有权这一民事财产权利可以包容的范畴,而具有公法上的国家主权与行政权色彩。 (三)集体土地所有权

集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人,对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利。

1、集体土地所有权的主体及其代表

依据土地管理法的规定,我国集体土地所有权的主体及其代表有三个层次:

(1)农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会作为所有者代表经营、管理。

(2)在一个村范围内存在两个以上农村集体经济组织,且农民集体所有的土地已经分别属于该两个以上组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为所有者代表经营、管理。

(3)农民集体所有的土地,已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织作为所有者代表经营、管理。

2、集体土地所有权的确认。农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

3、集体土地所有权的限制。集体土地所有权是受限制的所有权,其限制表现在两方面:

(1)受国家法律和政府管理的限制。集体土地所有权在收益权和处分权两方面受到限制。

在收益权方面,集体所有的土地不能直接用于房地产开发,若用于房地产开发必须先由国家征用转变为国有后再由国家出让给发展商,这就使集体土地所有权中的收益权能受到限制。 在处分权方面,集体土地不得出让、转让、出租于非农业建设,集体土地所有者不得擅自改变土地用途,其向用地者提供土地使用权须经人民政府审批等等,这就使集体土地所有权中的处分权能受到相当大的限制。

(2)受农民集体意志的限制。集体土地所有权经常由所有者代表行使,集体土地所有者代表行使处分权,应受农民集体这一集体土地所有权主体的限制。一般来说,对集体土地的重大处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。

二、国有土地使用权

(一)概述

国有土地使用权是用地者依其不同取得方式而享有的,具有不同法定权利内容的,与所有权相分离的,对国有土地所享有的用益性民事财产权利。

1、国有土地使用权的特征:

(1)主体的广泛性。在我国,国有土地使用权主体多为一般主体,对其身份资格多无特别限定。境内外法人、非法人组织及公民个人可依法取得国有土地使用权。而集体土地使用权主体多为特殊主体。

(2)取得方式的多样性。

A、国有土地所有者代表可依法通过出让(含以出让金作价出资或入股)、租赁或划拨等方式将国有土地使用权让与土地使用者。据此用地者原始取得国有土地使用权。

B、用地者也可依法通过市场交易的方式,继受取得国有土地使用权。

(3)内容的差异性。在我国,国有土地使用权可因不同方式而取得,而取得方式之不同将导致权利内容具有实质性差异。

2、国有土地使用权的确认。国有土地使用权需经法定登记予以确认。土地管理法规定,单位和个人使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。

3、国有土地使用权的内容与限制。国有土地使用权人对国有土地享有占有权、使用权,并依权利取得方式之不同享有不同的收益权、处分权。但对于依法律或依约定不属于国有土地使用权客体的土地空间范围及物,不得行使上述权利。国有土地使用权人行使权利不得违反法律、行政法规规定的义务和权利设定时约定的义务。

4、国有土地使用权的终止。国有土地使用权因法律规定的情形而终止。一般说来,国有土地使用权终止的主要原因是国家依法收回土地使用权。除此之外,使用权人放弃使用或因特定原因停止使用;使用权人为自然人的,使用权人死亡后无人继承,也可导致国有土地使用权的终止。

土地管理法规定,有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

(1)为公共利益需要使用土地的;(此种情形应当对土地使用权人给予适当补偿。)

(2)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(此种情形也应当对土地使用权人给予适当补偿。)

(3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请而未获批准的;

(4)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

(5)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

(二)出让土地使用权

出让土地使用权是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。

1、出让土地使用权的主体。境内外法人、非法人组织和公民个人可依法取得出让土地使用权。但是,外商投资开发经营成片土地,应依法设立中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业,享有该项权利。

2、出让土地使用权的取得。出让土地使用权的合法取得方式为拍卖、招标、协议。城市房地产管理法规定,商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地.应当采取拍卖、招标方式出让土地使用权。没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取协议方式出让土地使用权。采取协议方式出让土地使用权的,出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部土地使用权出让金,领取土地使用权证,取得出让土地使用权。依双方约定采取分期付款方式取得出让土地使用权的,在未付清全部出让金前,土地使用者领取临时土地使用权证。

国家可将出让土地使用权作价出资或入股作为对企业的投资,国家对企业享有相应的投资者权益(股权),企业享有出让土地使用权。

3、出让土地使用权的年限。根据国务院的现行规定,城镇国有土地使用权出让的最高年限,按土地用途分为以下几种情况:

(1)居住用地70年;

(2)工业用地50年;

(3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;

(4)商业、旅游、娱乐用地40年;

(5)综合或者其他用地50年。

(6)开发国有荒山、荒地、荒滩从事广义的农业生产的,使用期限最长不得超过50年。

国有土地所有者代表与用地者可在不超过最高出让年限的前提下,在出让合同中约定出让年限。

4、出让土地使用权的内容与限制。出让土地使用权人在出让使用期限内依法对土地享有占有权、使用权、收益权和部分处分权。分期付款取得出让土地使用权的,在领取临时土地使用权证期间,土地使用者对土地不享有部分处分权。该部分处分权指出让土地使用权人可依法将其享有的土地权利转让、出租、抵押或用于合资、合作经营及其他经济活动。出让土地使用权人对其使用土地上的地上建筑物、其他附着物享有所有权。

土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协定或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。土地使用者必须依土地使用权出让合同的约定开发、利用土地,不得在法定或约定的期限内闲置土地。土地使用者转让土地使用权必须符合法定条件。

(三)划拔土地使用权

划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准,在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。

1、划拨土地使用权的范围。下列用地的土地使用者可以依法取得划拨土地使用权:

(1)国家机关用地和军事用地;

(2)城市基础设施用地和公益事业用地;

(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

(4)法律、行政法规规定的其他用地。

2、划拨土地使用权的取得。用地者申请取得划拨土地使用权需征用集体土地或占用其他用地者正在使用的国有土地的,申请用地者应向集体土地所有者或原国有土地使用者支付土地补偿安置费。

申请用地者取得划拨土地使用权的土地为国有荒地、空地的,经依法批准后,可无偿取得。

3、内容与限制。划拨土地使用权人对划拨土地享有占有权、使用权和部分收益权。划拨土地使用权人占有、使用划拨土地所获收益归其享有,依法经批准处分土地所获收益按有关规定上缴国家后,余额归其享有。划拨土地使用权人对其投资建造的地上建筑物、其他附着物享有所有权。

划拨土地使用权人不得擅自改变土地用途,转让、出租和抵押其权利须符合法定条件并履行法定手续。

2016年四川省农村扶贫开发条例全文(完整版)

2016年四川省农村扶贫开发条例全文(完整版)

2016年四川省农村扶贫开发条例全文(完整版) 四川省农村扶贫开发条例 (2015年4月1日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第15次会议通过) 第一章 总 则 第一条 为了规范农村扶贫开发活动,推动贫困地区经济社会发展,实现扶贫对象脱贫致富,缩小发展差距,全面建成小康社会,结合四川省实际,制定本条例。

第二条 四川省行政区域内的农村扶贫开发活动适用本条例。 本条例所称农村扶贫开发,是指地方各级人民政府和社会各界通过政策、资金、物资、智力、服务等方式,帮助扶贫对象改善生产生活条件、增强发展能力,实现脱贫致富的活动。 第三条 农村扶贫开发应当坚持开发式扶贫方针,遵循实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫的原则,构建政府主导、社会参与、市场运作和群众自力更生相结合的机制。 扶贫开发应当和农村最低生活保障、民政救济救助等制度有效衔接。 第四条 地方各级人民政府负责本行政区域的农村扶贫开发工作,建立健全扶贫开发目标责任和考核评价制度。 第五条 县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门负责农村扶贫开发工作的规划、协调、指导、监督、管理。 县级以上地方人民政府发展改革、教育、民政、财政、人力资源社会保障、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、卫生计生、统计等部门,在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。 第六条 有农村扶贫开发任务的县级以上地方人民政府应当明确农村扶贫开发行政主管部门,乡(镇)人民政府应当配备与扶贫开发任务相适应的专(兼)职工作人员。 第七条 对在农村扶贫开发中做出突出成绩的单位和个人,按照国家和省相关规定予以表彰。[2-3]

第二章 扶贫开发对象 第八条 农村扶贫开发以年人均纯收入在省扶贫标准以下的具备劳动能力的农村居民为对象。 农村扶贫开发范围包括贫困户、贫困村、贫困县、连片特困地区。 贫困户是指符合国家和省农村扶贫标准的农村居民户。 贫困村是指全村农民年人均纯收入明显低于全省平均水平、贫困发生率明显高于全省贫困发生率、无集体经济收入的行政村。 贫困县是指国家和省确定的扶贫开发工作重点县、片区县。 连片特困地区是指国家和省确定的集中连片特殊困难地区。 第九条 省人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当会同同级统计、农业等有关部门,拟定不低于国家扶贫标准的省农村扶贫标准,报省人民政府批准后,向社会公布。 市(州)、县(市、区)人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平,按照不低于省农村扶贫标准,制定本市(州)、县(市、区)农村扶贫标准。 第十条 贫困户由农户申请或者由村组推荐,经村民代表大会评议、村民委员会审查、乡(镇)人民政府审核公示,公示时间不少于十五天,并由县级人民政府审定。县级人民政府应当将审定结果在贫困户所在乡(镇)、村公告,公告时间不少于十五天,并逐级报省人民政府农村扶贫开发行政主管部门备案。 贫困村由村民委员会申请,经乡(镇)人民政府审查、县级人民政府审核后,由县级人民政府逐级报省人民政府农村扶贫开发行政主管部门审定。审定结果由县级人民政府在贫困村所在乡(镇)公告,公告时间不少于十五天。 第十一条 县级人民政府应当按照国家和省农村扶贫标准、程序,精确识别贫困户和贫困村。 县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当建立健全扶贫对象动态管理机制,完善贫困村、贫困户信息档案。 扶贫对象应当如实提供建档立卡所需信息及相关材料。 第十二条 地方各级人民政府应当优先扶持扶贫对象中的军烈属、残疾人、失独家庭和少数民族。[2-3] 第三章 扶贫开发措施 第十三条 县级以上地方人

民政府应当制定本行政区域扶贫开发规划,作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分,与区域发展、产业发展等规划相衔接,并组织实施。 县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当根据本级人民政府制定的扶贫开发规划,逐村逐户拟定年度扶贫实施方案,报本级人民政府批准后实施。 县级以上地方人民政府有关部门应当结合行业特点,将农村扶贫开发工作纳入行业规划,优先保障贫困地区的资金、项目、技术、服务等需要,优先向符合条件的贫困地区安排重点工程和项目,优先审批贫困地区产业项目。 乡(镇)人民政府负责本行政区域农村扶贫开发的组织实施,提出项目建议,对扶贫开发项目实施监督管理。 第十四条 地方各级人民政府应当将农村扶贫开发资金列入财政预算,根据减贫任务需要,建立动态的稳定投入机制,逐年增加财政专项扶贫资金投入。 第十五条 县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当会同同级发展改革、财政、民族宗教等部门按照扶贫开发规划编制扶贫开发项目规划,组织实施财政专项扶贫资金投入的基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫、生态扶贫等财政专项扶贫项目。 第十六条 地方各级人民政府及其有关部门应当组织开展定点扶贫和跨区域对口帮扶工作,选派干部到贫困村驻村帮扶。 第十七条县级以上地方人民政府应当优先实施贫困地区道路、危房改造、电力、沼气、土地整理、农田灌溉、安全饮水、广播电视、通信等生产生活设施建设,优先保障易地扶贫搬迁建设用地需求。 第十八条 地方各级人民政府应当帮助扶贫对象培育成立农民专业合作社、农村社区集体经济组织、农业社会化服务组织以及农业龙头企业等新型经营主体,发展特色种植业、养殖业、手工业、农副产品加工业、乡村旅游业等新型业态;帮助贫困地区建立健全商业网点,向扶贫对象提供信息服务。 第十九条 县级以上地方人民政府应当健全乡村基层医疗卫生服务体系,改善贫困乡村医疗与康复服务设施条件,提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平,建立城市医疗卫生人员支援贫困地区制度,建立贫困地区医疗卫生人员到城市医院进修和城市医疗卫生人员到贫困地区开展巡回医疗制度,逐年解决因病致贫、返贫问题。 第二十条县级以上地方人民政府应当推进贫困地区能力扶贫和智力扶贫,加强贫困地区基础教育、职业教育和特殊教育,完善城市教师支教制度;对扶贫对象创业和高校毕业生到贫困地区创业的,在物资、资金、服务等方面给予支持。 第二十一条 县级以上地方人民政府应当加强贫困地区生态建设和环境保护,开展环境综合治理,改善人居环境。 第二十二条 县级以上地方人民政府应当建立完善贫困地区新型科技服务体系,加快科技成果转化和产业化,创建科技扶贫示范村、示范户。 第二十三条 地方各级人民政府应当在10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育、扶贫济困等活动。[2-3] 第四章 社会扶贫 第二十四条 县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当建立公益扶贫平台,运用现代通讯、互联网等先进技术,为社会各界参与农村扶贫开发提供服务。 第二十五条 鼓励社会各类组织和社会力量引进项目、资金和技术等参与扶贫开发。 第二十六条 鼓励金融服务机构增加贫困地区服务网点,推动贫困地区金融服务方式创新。鼓励和支持贫困地区县域金融机构将新增可贷资金主要留在当地使用。 第二十七条 鼓励企业通过到贫困地区投资兴业、招工就业、捐资助贫、捐资助学、技能培训等多种形式,参与村企共建、结对帮扶等扶贫活动,引导企业在资金、项目、人才、技术等方面对贫困地区给予支持。 第二十八条 鼓励和引导社会成员和海外人士捐资助贫,开展助教、助医等扶贫活动,倡导志愿服务,构建扶贫志愿者网络和服务体系。 第二十九条县级以上地方人民政府及其有关部门依照国家有关规定,可与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。

[2-3] 第五章 项目管理 第三十条 扶贫开发项目主要包括基础设施、产业发展、公共服务、新村建设、能力建设、生态环境改善等项目。 第三十一条 县级人

民政府应当建立农村扶贫开发项目整合机制,统筹整合实施农村扶贫开发项目。 第三十二条 扶贫开发项目应当依据农村扶贫开发规划,以贫困村、贫困户为基本单元,重点解决扶贫对象急需解决的问题和困难。 第三十三条 扶贫开发项目由贫困户、贫困村申报,乡(镇)人民政府报县级人民政府扶贫开发项目管理部门和财政部门提出审核论证意见,县级人民政府根据扶贫开发项目规划和年度资金情况确定。 扶贫开发项目确定实施后,任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的,应当经县级人民政府同意。 第三十四条 项目申报不得虚构或者伪造扶贫开发项目,也不得在同一年度以相同内容向不同部门重复申报。 第三十五条 国家投资的贫困村小型公共基础设施项目的建设管理,可以采取村民自建方式组织实施,县(市、区)、乡(镇)人民政府全程指导。 第三十六条 地方各级人民政府扶贫开发项目管理部门应当在扶贫开发项目确定后二十日内,将项目基本情况报同级财政部门备案并抄送审计部门。 第三十七条 县(市、区)、乡(镇)人民政府应当在财政专项扶贫资金安排到位后二十日内,将扶贫开发项目资金名称、来源、数量、项目实施单位以及查询方式向社会公开。 第三十八条 农村扶贫开发项目实施单位应当在项目开工建设后二十日内建立公示牌,公开项目负责人、建设内容、规模、投资额度、主管单位及负责人、投诉联系方式等情况。 第三十九条 县级以上地方人民政府及其有关部门出台重要政策、审批重大项目前,对贫困地区发展和贫困人口生产生活可能产生重大影响的,应当组织开展贫困影响评估,确定扶助补偿措施。未进行贫困影响评估或者未明确扶助补偿办法的,不得出台重要政策、审批重大项目。 第四十条 使用财政专项扶贫资金的产业扶贫开发项目,可以通过协议方式,在建立扶贫对象受益保障机制后,交由农民专业合作经济组织、企业或者专业大户实施。 第四十一条 扶贫开发项目实施单位和扶贫对象应当履行实施扶贫开发项目的义务,不得弄虚作假、骗取农村扶贫开发项目和资金。 第四十二条 扶贫开发项目所有人或者管理人应当建立扶贫开发项目后续管护制度,承担管护责任。 任何单位和个人不得损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产。[2-3]

第六章 资金管理 第四十三条 农村扶贫开发资金包括财政资金、信贷资金、社会捐赠资金和其他用于农村扶贫开发的资金。 第四十四条 农村扶贫开发资金用于培育和壮大特色优势产业,改善农村贫困地区基本生产生活条件,提高农村扶贫对象就业和生产能力,帮助农村扶贫对象缓解生产性资金短缺困难以及项目规划和项目管理等方面。 第四十五条 财政专项扶贫资金应当以精准扶贫为总体要求,按照因素测算、资金绩效、考核评价等进行分配。有关部门应当按照国家有关规定提出方案,报同级人民政府确定。 行业扶贫资金由行业部门依据扶贫开发规划、行业规划和任务进行分配。 社会捐赠资金应当按捐赠者的意愿安排。 第四十六条 财政专项扶贫资金实行县级财政报账制管理,行业扶贫资金由行业部门负责管理。社会捐赠资金由资金分配部门(单位)负责管理。 财政专项扶贫资金使用管理按照国家和省有关规定实行绩效评价制度。 任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、挤占和套取扶贫资金。[2-3]

第七章 监督检查 第四十七条 县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会、乡(镇)人民代表大会应当将农村扶贫开发工作作为监督的重要内容,适时听取同级人民政府的农村扶贫开发工作报告。 第四十八条 县级以上地方人民政府应当将农村扶贫开发工作纳入绩效考核评价体系,将扶贫开发目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。 第四十九条 县级以上地方人民政府审计、监察等部门应当依法对扶贫资金管理使用情况进行监督。 第五十条农村扶贫开发工作应当接受社会监督。任何单位和个人有权对违反本条例的行为进行举报。有关单位应当及时进行调查核实,并依法予以处理。 第五十一条 农村扶贫开发项目资金实行省、市、县、乡、村五级公告公示制度,纳入村务公开、政务公开范围,接受社会监督。 社

会捐赠资金的使用情况应当向捐赠者反馈,并依照有关法律、法规进行管理和监督。 第五十二条县级以上地方人民政府财政、扶贫等部门应当开展财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理、扶贫规划执行、扶贫政策措施落实等专项检查。 第五十三条 县级以上地方人民政府统计调查部门和农村扶贫开发行政主管部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系,加强动态监测评估。[2-3] 第八章 法律责任 第五十四条 违反本条例规定行为,法律、法规已有处罚规定的,从其规定。 第五十五条 国家机关工作人员在农村扶贫开发工作中有下列行为之一的,由其所在单位、上级主管部门或者行政监察部门依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)在扶贫开发工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的;(二)滞留、截留、挪用、挤占和套取扶贫款物的。 第五十六条 违反本条例第三十三条第二款规定,擅自变更扶贫开发项目的,由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的,应当停止项目实施,由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的,依法赔偿损失。 第五十七条 违反本条例第三十四条规定,虚构或者伪造扶贫开发项目的,由县级以上地方人民政府扶贫开发项目管理部门取消该项目,并配合财政部门追回已拨付项目资金,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法给予处分;在同一年度重复申报相同内容的扶贫开发项目的,由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正。 第五十八条 违反本条例第三十八条规定,扶贫开发项目实施单位未在项目开工建设后二十日内建立公示牌的,由项目实施地县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令限期整改,并按照有关规定处理。 第五十九条 违反本条例第四十一条规定,弄虚作假、骗取农村扶贫开发项目和资金的,由县级以上地方人民政府取消其扶贫开发项目;由有关部门依法没收违法所得,并追究相关责任人的责任;造成损失的,依法赔偿损失。 第六十条 违反本条例第四十二条第二款规定,损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的,由县级人民政府农村扶贫开发行政主管部门或者有关部门责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;造成损失的,依法赔偿损失。[2-3] 第九章 附 则 第六十一条 本条例自2015年6月1日起施行。

《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(全文)

《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(全文)

为进一步加强农村党风廉政建设,促进农村基层干部廉洁履行职责,维护农村集体和农民群众利益,推动农村科学发展,促进农村社会和谐,依据《中国共产党章程》和其他有关党内法规、国家法律法规,制定本规定。

总 则

农村党风廉政建设关系党的执政基础。农村基层干部廉洁履行职责,是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,全面贯彻落实党的路线方针政策,加快推进社会主义新农村建设的重要保障;是新形势下加强党的执政能力建设和先进性建设,造就高素质农村基层干部队伍的重要内容;是保证农村基层干部正确行使权力,发展基层民主,保障农民权益,促进农村和谐稳定的重要基础,是加强和创新社会管理,做好新形势下群众工作,密切党群干群关系的必然要求。

农村基层干部应当坚定理想信念,牢记和践行全心全意为人民服务的宗旨,恪尽职守、为民奉献;应当发扬党的优良传统和作风,求真务实、艰苦奋斗;应当遵守党的纪律和国家法律,知法守法、依法办事;应当正确履行职责和自觉接受监督,清正廉洁、公道正派;应当倡导健康文明的社会风尚,崇尚科学、移风易俗。

第一章 乡镇领导班子成员和基层站所负责人廉洁履行职责行为规范

第一条 禁止滥用职权,侵害群众合法权益。不准有下列行为:

(一)非法征占、侵占、“以租代征”转用、买卖农村土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等资源;

(二)违反乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划和基本农田保护规定进行审批和建设;

(三)侵占、截留、挪用、挥霍或者违反规定借用农村集体财产或者各项强农惠农资金、物资以及征地补偿费等; (四)违反规定干预、插手农村村级组织选举或者农村集体资金、资产、资源的使用、分配、承包、租赁以及农村工程建设等事项; (五)违反规定扣押、收缴群众款物或者处罚群众; (六)对发现的严重侵害群众合法权益的违纪违法行为隐瞒不报、压案不查; (七)其他滥用职权,侵害群众合法权益的行为。 第二条 禁止利用职务之便,谋取不正当利益。不准有下列行为: (一)索取、收受或者以借为名占用管理、服务对象财物,或者吃拿卡要; (二)在管理、服务活动中违反规定收取费用或者谋取私利; (三)用公款或者由村级组织、乡镇企业、私营企业报销、支付应当由个人负担的费用; (四)设立“小金库”,侵吞、截留、挪用、坐支公款; (五)利用职权和职务上的影响为亲属谋取利益; (六)其他利用职务之便,为本人或者他人谋取不正当利益的行为。 第三条 禁止搞不正之风,损害党群干群关系。不准有下列行为: (一)违反规定选拔任用干部,或者在乡镇党委和政府换届选举中拉票贿选,败坏选人用人风气; (二)弄虚作假,骗取荣誉和其他利益; (三)在社会保障、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中违规办事、显失公平; (四)漠视群众正当诉求,或者对待群众态度恶劣,故意刁难群众; (五)大吃大喝,公款旅游,或者违反规定配备、使用小汽车; (六)大操大办婚丧喜庆事宜,或者借机敛财。 第二章 村党组织领导班子成员和村民委员会成员廉洁履行职责行为规范 第四条 禁止在村级组织选举中拉票贿选、破坏选举。不准有下列行为: (一)违反法定程序组织、参与选举,或者伪造选票、虚报选举票数、篡改选举结果; (二)采取暴力、威胁、欺骗、贿赂等不正当手段参选或者妨害村民依法行使选举权、被选举权; (三)利用宗教、宗族、家族势力或者黑恶势力干扰、操纵、破坏选举。 第五条 禁止在村级事务决策中独断专行、以权谋私。不准有下列行为: (一)违反规定处置集体资金、资产、资源,或者擅自用集体财产为他人提供担保,损害集体利益; (二)违法违规发包集体土地、调整收回农民承包土地、强迫或者阻碍农民流转土地承包经营权,非法转让、出租集体土地,或者违反规定强制调整农民宅基地;

(三)在政府拨付和接受社会捐赠的各类救灾救助、补贴补助资金、物资以及退耕还林退牧还草款物、征地补偿费使用分配发放等方面违规操作、挪用、侵占,或者弄虚作假、优亲厚友;

(四)在集体资金使用、集体经济项目和工程建设项目立项及承包、宅基地使用安排以及耕地、山林等集体资源承包、租赁、流转等经营活动中暗箱操作,为本人或者他人谋取私利;

(五)违背村民意愿超范围、超标准向村民筹资筹劳,加重村民负担,或者向村民乱集资、乱摊派、乱收费。

第六条 禁止在村级事务管理中滥用职权、损公肥私。不准有下列行为:

(一)采取侵占、截留、挪用、私分、骗取等手段非法占有集体资金、资产、资源或者其他公共财物;

(二)在计划生育、落户、殡葬等各项管理、服务工作中或者受委托从事公务活动时,吃拿卡要、故意刁难群众或者收受、索取财物;

(三)违反规定无据收(付)款,不按审批程序报销发票,或者设立“小金库”,隐瞒、截留、坐支集体收入;

(四)以虚报、冒领等手段套取、骗取或者截留、私分国家对集体土地的补偿、补助费以及各项强农惠农补助资金、项目扶持资金;

(五)未经批准擅自借用集体款物或者经批准借用集体款物但逾期不还,或者违反规定用集体资金、公物操办个人婚丧喜庆事宜;

(六)以办理村务为名,请客送礼、大吃大喝,挥霍浪费集体资金,或者滥发奖金、补贴,用集体资金支付应当由个人负担的费用。

第七条 禁止在村级事务监督中弄虚作假、逃避监督。不准有下列行为:

(一)不按照规定实行民主理财,或者伪造、变造、隐匿、销毁财务会计资料;

(二)阻挠、干扰村民依法行使询问质询权、罢免权等监督权利;

(三)阻挠、干扰经济责任审计以及其他重大事项的审计;

(四)阻挠、干扰有关机关、部门依法进行的监督检查或者案件查处。

第八条 禁止妨害和扰乱社会管理秩序。不准有下列行为:

(一)参与、纵容、支持黑恶势力活动;

(二)组织、参与宗族宗派纷争或者聚众闹事;

(三)参与色情、赌博、吸毒、迷信、邪教等活动或者为其提供便利条件;

(四)违反计划生育政策或者纵容、支持他人违反计划生育政策。

第三章 实施与监督

第九条 各级党委和政府负责本规定的贯彻实施。开展教育培训,完善考评激励,落实待遇保障,加强监督检查,促进农村基层干部自觉贯彻执行本规定。

第十条 各级党委和政府应当结合本规定的贯彻实施建立健全农村基层党务公开、政务公开、村务公开和办事公开制度以及农村基层干部经济责任审计制度,推进农村基层权力运行公开透明。

第十一条 县(市、区、旗)党委和政府每年应当对乡镇领导班子成员执行本规定的情况进行一次检查考核。

县(市、区、旗)有关主管部门每年应当按照干部管理权限对基层站所负责人执行本规定的情况进行一次检查考核。检查考核时应当充分听取基层站所所在地的乡镇党委和政府的意见,并将考核结果通报乡镇党委和政府。乡镇党委和政府每年应当对村党组织领导班子成员和村民委员会成员执行本规定的情况进行一次检查考核。

第十二条 纪检监察机关协助同级党委和政府或者根据职责开展对本规定贯彻实施情况的监督检查,依纪依法查处农村基层干部违反本规定的行为。

第十三条 村党组织和村民委员会应当依据本规定完善村规民约,建立廉政承诺制度,健全监督制约机制,保证本规定的贯彻执行。 第十四条 村党组织和村民委员会应当结合贯彻执行本规定健全党组织领导的村级民主自治机制。对村级重大事务实行村党组织提议、村党组织和村民委员会商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议,决议内容和实施结果应当公开。

第十五条 村党组织和村民委员会应当结合贯彻执行本规定建立健全党务公开、村务公开和财务公开制度。

第十六条 村党组织领导班子成员和村民委员会成员应当将贯彻执行本规定的情况作为民主生活会对照检查、年度述职述廉和民主评议的重要内容,接受党员和村民的监督。

第十七条 村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构应当依法履行监督职责,对村民委员会成员执行本规定的情况进行监督。 第十八条 村民代表可以对村民委员会成员执行本规定的情况进行询问和质询。

第十九条 农村基层干部遵守本规定的情况应当作为对其奖励惩处、考核评价、选拔任用、考录的重要依据。

第四章 违反规定行为的处理

第二十条 乡镇领导班子成员和基层站所负责人有违反本规定第一章所列行为的,视情节轻重,由有关机关、部门依照职责权限给予诫勉谈话、通报批评、调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理。

应当追究党纪政纪责任的,依照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定给予相应的党纪政纪处分。 乡镇党委和政府领导班子成员因工作失职,应当进行问责的,依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》处理。

涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

第二十一条 村党组织领导班子成员有违反本规定第二章所列行为的,视情节轻重,由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职等处理。

应当追究党纪责任的,依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。

涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

第二十二条 村民委员会成员有违反本规定第二章所列行为的,视情节轻重,由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、取消当选资格等处理或者责令其辞职,拒不辞职的,依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定予以罢免。 对其中的党员,应当追究党纪责任的,依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。

涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

第二十三条 农村基层干部违反本规定获取的不正当经济利益,应当依法予以没收、追缴或者责令退赔;给国家、集体或者村民造成损失的,应当依照有关规定承担赔偿责任。

第二十四条 村党组织领导班子成员和村民委员会成员受到本规定第二十一条、第二十二条处理的,由县(市、区、旗)或者乡镇党委和政府按照规定减发或者扣发绩效补贴(工资)、奖金。

第二十五条 村党组织领导班子成员和村民委员会成员中的党员因违反本规定受到撤销党内职务处分的,或者受到留党察看处分恢复党员权利后,两年内不得担任村党组织领导班子成员;被责令辞职、免职的,一年内不得担任村党组织领导班子成员。

第五章 附 则

第二十六条 本规定适用于乡镇党委和政府领导班子成员、人大主席团负责人、基层站所负责人,村(社区)党组织(含党委、总支、支部)领导班子成员、村(居)民委员会成员。

乡镇其他干部、基层站所其他工作人员,农村集体经济组织中的党组织(含党委、总支、支部)领导班子成员、农村集体经济组织负责人,村民小组负责人,参照执行本规定。

第二十七条 各省、自治区、直辖市党委和政府可以根据本规定,结合实际情况制定具体实施办法,并报中央纪委、监察部备案。 第二十八条 本规定由中央纪委、监察部负责解释。

第二十九条 本规定自发布之日起施行。

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