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美国在阿富汗的禁毒行动及成效分析

2017-04-11 10:42:45 散文 0 评论

美国在阿富汗的禁毒行动及成效分析

曹伟、杨恕

 2012-05-30 22:13:43 来源:《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年

第4期

(兰州大学中亚研究所,兰州 730000)

摘要:毒品问题不仅事关阿富汗的重建,而且事关中亚、南亚地区的安全与稳定。美国在阿富汗开展的禁毒斗争已历时多年,采取了诸如“铲除鸦片计划”、打击毒贩、培训缉毒人员等计划和行动,但成效并不显著,原因是多方面的。美军即将撤离阿富汗,这势必对阿富汗的禁毒斗争和中亚、南亚地区的毒品走私活动产生影响。文章总结回顾了近年来美国在阿富汗的禁毒行动,并分析了其成效与原因。

关键词:美国;阿富汗;毒品

中图分类号:D5 文献标识码:A 文章编号:1005-9245(2011)04-0041-08 2001年美国以“反恐”为名进入阿富汗,随着反恐战争的深入和阿富汗重建工作的展开,美国认识到阿富汗的毒品问题已经成为日益影响反恐战争和阿富汗战后重建的巨大障碍。为此,美国在进行反恐战争的同时,也投入人力、物力帮助阿富汗政府开展禁毒斗争,但是成效并不显著。近十年来,美国在阿富汗的反恐战争虽然取得了一定的战果,但也导致了大量的人员伤亡,2010年12月美国总统奥巴马宣布将于2011年7月从阿富汗撤军。美军的撤离行动势必影响到阿富汗的禁毒斗争,美军撤离对阿富汗的禁毒斗争有何影响,以及将对中-南亚地区的安全形势产生何种影响都值得我们密切关注。 本文将简要回顾近年来美国在阿富汗开展的禁毒斗争及其成效,并分析美国的禁毒努力成效不大的原因。

阿富汗的毒品问题不仅事关阿富汗及中-南亚地区的安全与稳定,也对我国新疆的经济发展和社会稳定有着重要的影响。认真研究美军撤离后阿富汗的毒品问题可能对我国的影响,以做未雨绸缪。

一、阿富汗毒品问题现状

阿富汗目前是世界上最大的鸦片类毒品生产国。阿富汗毒品问题源于苏联入侵阿富汗后导致的失序状态,到2000年,阿富汗已经是世界上最大的鸦片类毒品生产和输出国。2001年美国发动阿富汗战争,塔利班政府垮台,阿富汗部分地区重新陷入无序状态,毒品问题卷土重来,且日趋严重。反恐战争初期,美国及其联军将反恐的重点放在对“基地”组织和塔利班武装的打击方面,并很快取得了军事方面的胜利。但并未认识到阿富汗毒品问题的严重危害,对阿富汗毒品问题的重视不足使阿富汗罂粟的种植、加工、交易又快速发展起来。

美军进入阿富汗十年来,阿富汗的毒品问题较之前更为严重。在鸦片产量方面,联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)执行理事安东尼奥·马里亚·科斯塔指出“:阿富汗是2004年世界上罂粟种植面积 最大的国家。”2004年阿富汗的鸦片产量达4200吨,约占世界鸦片总产量的90%左右。另据该机构发布的《2010年阿富汗鸦片报告》显示,2007年阿富汗罂粟种植面积为193000公顷,较2006年增长了15%,达到2000年以后的最高水平,2010年阿富汗的罂粟种植面积虽较2007年有小幅下降,但仍维持在123000公顷。[1]2010年阿富汗鸦片总产量约为3600吨,与2009年相比下降了48%。但这种大幅下降的原因并非禁毒行动的成效或农民减少了种植面积,而是2010年鸦片的主要产地突发植物病害导致的。[2](见表1:阿富汗年度鸦片预期产量及种植面积。)

表1:阿富汗年度鸦片预期产量及种植面积

阿富汗境内几乎所有的非法罂粟种植都集中在阿富汗的南部和西部,2010年赫尔曼德省仍然是非法罂粟种植面积最大的省份,占非法罂粟种植总面积的53%;其次是坎大哈省(占21%)。在鸦片价格方面,截止2010年3月份,新鲜和干鸦片的收购价及零售价均出现上涨。据联合国毒品与犯罪问题办公室称,阿富汗干鸦片的全国收购价2010年9月为每千克207美元,与2009年9月价格(每千克78美元)相比有大幅度上涨,这也是2004年12月以来的最高价格。[3]鸦片收购价格的上涨,会刺激农民在来年种植更多罂粟。在鸦片储备方面,据联合国毒品与犯罪问题办公室估计,截止2009年底阿富汗及其毗邻国家的鸦片储备约为12000吨,相当于全球鸦片年需求量的2.5倍。

阿富汗毒品问题的危害已经日益引起世界各国和相关组织的严重关注,而阿富汗严峻的禁毒形势令人堪忧。首先,阿富汗毒品问题严重影响到阿富汗国民的身体健康,其直接后果是劳动者劳动能力的下降甚至丧失,同时毒品泛滥也是艾滋病等疾病的重要诱因,从而影响到阿富汗重建工作的展开。2010年在联合国毒品和犯罪问题办公室的支持下,阿富汗政府完成了一项对本国吸毒情况的调查。调查结果显示,2009年非法药品的使用在全国范围内有所增加,其中鸦片、海洛因及其他鸦片类毒品的滥用急剧增加;阿富汗15到64岁的人口中,吸食毒品的人员总数接近一百万[4],与2005年的调查结果相比,鸦片、海洛因的吸食者分别增加了53%和140%;多达63万阿富汗成年人经常使用大麻。[5]

其次,阿富汗的毒品问题还影响到阿富汗国内的安全局势,是阿富汗和平重建的重要障碍。阿富汗南部和西南部地区既是该国最重要的毒品种植基地,也是塔利班和“基地”组织猖獗活动的地区,塔利班和“基地”组织利用毒品生产链

获取巨额毒资,为恐怖活动提供源源不断的资金支持。据美国禁毒署(The Drug Enforcement Administration)估计,塔利班70%的资金来自毒资。而在“基地”组织的包庇下,贩毒集团组成卡特尔,以“哈瓦拉”的方式洗钱[6],这给追踪资金流向带来困难,无法追踪和冻结恐怖组织的资金往来,往往导致打击恐怖主义行动的事倍功半。阿富汗地方军阀也将目光聚焦到罂粟种植,使之成为自己重要的经费来源;另一方面,地方军阀在毒品贸易上与犯罪集团相互勾结,加大了打击犯罪集团的难度。毒品贸易在壮大阿富汗地方军阀实力的同时,却使卡尔扎伊领导的中央政权徒有虚名,对地方政权的实际控制力很弱,政令不畅,成为阿富汗重建工作的巨大障碍。

再次,阿富汗禁毒行动事关中- 南亚地区的局势稳定,并进而影响到我国新疆的社会稳定和经济发展大局。阿富汗地处亚洲中部,与其接壤的巴基斯坦、伊朗、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国已成为阿富汗毒品走私的主要输出通道。目前阿富汗毒品在中亚的贩运通道主要有四条:第一条从阿富汗的赫拉特地区经土库曼斯坦,然后经高加索进入土耳其,这一线路以运输鸦片为主;

第二条从阿富汗北部和塔吉克斯坦经俄罗斯、爱沙尼亚、拉脱维亚进入西欧,主要运输海洛因;第三条,从阿富汗北部经乌兹别克斯坦南部至塔什干,然后再经俄罗斯进入西欧,以运输海洛因为主;第四条,从阿富汗北部经塔吉克斯坦、哈萨克斯坦至西欧,以运输海洛因为主。[7]阿富汗国内毒贩与中- 南亚国家的毒贩相互勾结,贩毒手段先进和路线多变,已成为威胁该 地区安全的重要因素。此外,毒品盛行所带来的区域经济犯罪、官员腐败、犯罪率上升、艾滋病和肝炎等疾病蔓延的问题,也给这一地区的社会发展带来巨大负担。

我国新疆毗邻阿富汗等中- 南亚国家,阿富汗的毒品问题势必影响到新疆的社会稳定和经济发展,特别是给我国的反“疆独”斗争和禁毒斗争带来潜在的威胁。以前,境外走私进入中国的毒品主要来自东南亚的“金三角”地区,而今阿

富汗毒品在国际市场上所占的份额越来越大,并已通过中亚地区向我国新疆地区渗透蔓延。“9·11”事件之前的塔利班政权和“基地”组织通过毒品贸易攫取暴利,并为“乌伊运”和“东突”势力在中亚和新疆地区的活动提供庇护和资金支持。

最后,阿富汗毒品问题已成为一个国际性问题,并与其他国际性问题交织在一起。毒品问题往往与有组织犯罪、洗钱、恐怖主义、军火走私、艾滋病等全球性问题交织在一起,共同威胁世界各国的社会稳定与经济发展。欧洲和俄罗斯是阿富汗毒品的主要消费国,铲除阿富汗的鸦片种植与加工能够从源头上为这些国家的禁毒行动提供支持。阿富汗的毒品加工与走私也为国际恐怖组织提供了大量的资金支持,进行反恐斗争必须关注阿富汗的禁毒斗争,斩断恐怖组织的资金链。阿富汗的禁毒斗争缺乏资金、人员、技术和经验,国际社会必须广泛参与到阿富汗的禁毒斗争中来,为阿富汗的禁毒斗争提供援助。美国、英国、俄罗斯、联合国等相关国家和国际组织已经介入阿富汗禁毒斗争,还制定了有关阿富汗禁毒工作的“巴黎进程”(The Paris Pact Process),并得到国际社会的广泛支持,中国也积极支持并参与到阿富汗的禁毒斗争中来。[8]根据《2008年中国禁毒报告》披露的消息,“公安部禁毒局会同海关、边防、铁路、民航等部门指挥协调新疆、广东等地公安禁毒部门与阿富汗开展控制下交付行动 2次,缴获海洛因5千克,抓获犯罪嫌疑人4名”[9]。2010 年1 月28 日70多个国家和国际组织参加了阿富汗问题伦敦会议,其主要成果之一是呼吁使阿富汗在执行禁毒领域的战略时行使自主权和领导权。

二、美国对阿富汗毒品问题的态度及政策

阿富汗是美国反恐战争的重要战场,也是美国全球战略的重要支点。美国对阿富汗局势的介入始于苏联入侵阿富汗。出于反苏的需要,美国中央情报局(CIA)

积极介入阿富汗局势,大力扶持阿富汗抵抗组织对抗苏军。其时,阿富汗农民一方面迫于生计,另一方面为了向抵抗组织提供资金援助而种植鸦片,正是在10年抗苏战争期间,阿富汗的毒品经济开始起步。当时美国政府对阿富汗的毒品问题持姑息纵容的态度,美国利用阿富汗和巴基斯坦的贩毒组织以及阿富汗国内民族矛盾以获取情报,甚至秘密援助从事有组织贩毒活动的“圣战者”,在阿培植亲美反苏势力。“基地”组织和塔利班的多位领导人都是在反苏战争中成长起来的,他们当年甚至与美国关系十分亲密。

1989年苏联从阿富汗撤军后,美国一度放松了对阿富汗的关注。2001年“9·11”事件后由于反恐的需要,美国重新加大了对阿富汗的关注度。随着反恐斗争的深入,美国日益认识到阿富汗毒品问题与 反恐斗争的关联性,对阿富汗毒品问题的认识和政策也发生了转变。自阿富汗战争以来,美国对阿富汗毒品问题的基本看法是:阿富汗的毒品经济是阿富汗恐怖组织的主要资金来源,要断绝恐怖组织的资金来源,必须加大对阿富汗毒品加工走私的打击力度。因此,美国开始将打击阿富汗毒品作为它在阿富汗行动的内容之一。

美军进入阿富汗初期,美国将在阿富汗行动的重点放在军事上,即对阿富汗塔利班和“基地”组织的军事打击,而将阿富汗禁毒行动仅仅视为反恐战争的辅助措施。2001年达成的《波恩协议》确定了美 国及其盟国在阿富汗的工作重点:美国主要负责阿富汗的军事改革;德国负责阿富汗警察制度改革;意大利负责司法制度改革;日本负责裁军问题;英国负责反麻醉品问题。这一时期,联军在阿富汗的禁毒行动采取的主要措施以摧毁罂粟种植园为主,主要是因为罂粟种植园很容易被美国卫星侦察到并摧毁。但此举成效并不明显,原因是多方面的:罂粟种植的成本很低,农民很容易恢复生产;种植罂粟的土地比较偏远,并且很多被“基地”组织和塔利班所控制,禁毒人员很容易遭到抵抗组织伏击。此项禁毒举措非但没有使罂粟的种植面积大幅减少,反而因 为摧毁罂粟种植园的行动使阿

富汗农民失去了稳定的经济来源,导致他们的生活陷入困境,从而对美国为首的多国部队产生敌对情绪,这更加剧了阿富汗国内局势的紧张,也使美国的反恐行动遭到了当地民众的抵制。仅在2004—2005年英国就曾投入4200万美元用于阿富汗禁毒,该资金主要用于安全和警察培训,鸦片查处等。[10]但鉴于英国在阿富汗扫毒不力,美国决定亲自参与禁毒行动,切断恐怖组织的财源。

原有政策在实施中的缺陷,促使美国改变了在阿富汗禁毒问题上的态度和策略。为了扭转不利局面,美国逐渐在人员、资金、技术等方面加大对阿富 汗禁毒行动的支持力度。美国禁毒署在阿富汗的禁毒行动中扮演了积极的角色,在驻喀布尔大使馆还专门设立了主管禁毒工作的办公室,肩负有搜集阿富汗毒品生产与走私的情报和协调禁毒行动等使命。2004年美国禁毒署与国务院、国防部合作,在阿富汗联合开展禁毒行动。禁毒署还制定并实施了名为“五根支柱计划”(This Five Pillar Plan)[11]。2005年3月美国禁毒署还向阿富汗派出了外国咨询及支援服务队(Foreign- deployed Advisory and Support Teams,简称FAST小组),与海豹突击队(NAVYSEALS)联合展开禁毒斗争。

总的来看,近年来美国在阿富汗的禁毒举措主要是围绕“五根支柱计划”展开的:

(一)推行“铲除鸦片计划”

2004年在美国主导下开始实施“铲除鸦片计划”。美国政府与戴阳公司(DynCorp)[12]签署了一份总额为5000万美元的合同,由戴阳国际公司负责训练阿富汗的“鸦片根除小组”。该小组的400多名成员接受了为期2周的培训,随后他们被派往瓦尔达克等省开展禁毒工作,但受到了当地种植罂粟的农民抵制。根据《经济学家》的报道,当地农民向禁毒小组的营地发射了火箭弹,并在

他们的罂粟种植地里 埋设了地雷。尽管如此“,鸦片根除小组”在6周的时间里,还是毁掉了1000公顷的罂粟种植园。[13]

2007年美国政府又提议“通过从空中喷洒除草剂来根除罂粟”,进一步完善“铲除鸦片计划”,此举是美国对其在哥伦比亚的禁毒经验的借鉴。哥伦比亚毒品是美国毒品的最主要来源,美国在哥伦比亚禁毒的主要做法是与哥伦比亚政府合作,根除当地的毒品种植区,采取的手段主要有:空中喷洒农药以消灭罂粟种植,军方介入禁毒行动,增加对非毒品问题的关注度等。美国这一“哥伦比亚式”的禁毒行动,却并未获得卡尔扎伊政府及其欧洲盟友的支持。欧洲盟军(以英国为代表)更加倾向于寻找解决阿富汗经济持续发展的方案,希望美国谨慎考虑喷洒根除政策,认为禁毒的重点在于缉拿毒贩而不是打击贫困农民。由于担心除草剂会给阿富汗的生态环境与农业生产带来不可预知的后果,此项计划也遭到卡尔扎伊政府的反对。

事实也证明了美国主导的“铲除鸦片计划”的效果并不理想。2010年鸦片根除面积最大的赫尔曼德省,在这一年总计根除了1602公顷鸦片种植区,但是这和该省65045公顷的鸦片种植总面积相比显得微不足道;乌鲁兹甘省的根除面积仅15公顷,坎大哈省 没有实施铲除鸦片计划,法拉省仅根除了198公顷的罂粟,而其罂粟种植的总面积达14552公顷,巴达赫尚省和赫拉特省的情况也同样糟糕。[14]阿富汗农民也通过抵抗行动对美国主导的“铲除鸦片计划”表达不满。

(二)实施替代性经济支持项目

鉴于“铲除鸦片计划”会使农民失去经济来源从而引发新的社会问题,2004年美国国际发展总署(USAID)开始在阿富汗实施一项替代性的经济支持计划——“替代性生计规划项目”(Alternative Liveli-hoods Program)。这一计划

希望通过修路、改善农村土地灌溉条件、提高妇女就业技能等举措鼓励人们种植传统农作物,并缓解阿富汗农民对美国禁毒行动和反恐战争的抵制。

美国为推行这一计划的投入力度很大,美国驻阿富汗大使在2004年12月9日美国资助的打击毒品会议上宣布,美国将在2005年为阿富汗的鸦片种植替代计划拨专款7.8亿美元。该计划包括短期的以工代赈项目,农业和商业发展项目以及其他可预见性项目,此举对于阿富汗禁毒斗争的成败有着重要的影响。鼓励阿富汗农民放弃毒品种植和加工,转而从事传统农作物的种植加工,须根据阿富汗的气候气象条件,向阿富汗农民提供适宜当地条件的农作物种子、化肥、农药和必要的技术支持,这需要国际社会的通力大作。美国与阿富汗签署了长期的合同,为鸦片种植区的水果和蔬菜的出口提供便利条件还建立了广泛的农村信贷体系以促进当地经济发展。此举还必须得到阿富汗各地军阀的支持,但是军阀们出于筹集军费的需要更倾向于罂粟种植而不肯轻易放弃。

(三)发动公共信息战

为了向阿富汗广大民众宣传禁毒行动的成果和毒品的危害,以便获取普通民众对禁毒行动的理解和支持。更重要的是向公众传递一个信息:与毒品有关的各种活动将被视为反政府活动。美国在阿富发动了公共信息战,它的主要方式包括:展示禁毒的正面成果,消除民众对美国的不信任感,与阿富汗政府、禁毒组织和各种军事盟友开展定期协商会议以沟通信息和协调行动等。典型的例子是,2003年美国政府决定在阿富汗实施名为“加速成功”(Accel-erate Success)的计划,这一计划意在重塑阿富汗民众对阿富汗中央政府及其主要支持者——美国的认知,这一计划的关键部分是展现美国主导的改善阿富汗民生的努力。但这种宣传的政治目的十分明显,2004年路易斯·伯吉集团负责阿富汗业务的主管吉姆·迈尔斯(Jim Myers)曾说:“这是我曾经历过的最政治化的项目”[15]。

2007年春,国际麻醉品管制和执法局(INL)与美国之音最新创办的普什图语广播电台Deewa签署一项协议,在沿阿富汗和巴基斯坦边界的普什图语地区(包括赫尔曼德省) 播放广播节目。协议规定Deewa播放的节目涵盖反毒品、缉毒执法行动的相关新闻及反毒品行动所取得的最新成果。Deewa还与阿富汗- 赫尔曼德广播电视及Sabawoon电台合作,在赫尔曼德地区播放有关反毒品及其相关内容的节目。

(四)缉拿毒贩,打击毒品犯罪组织

由于“铲除鸦片计划”代价高昂,美国的欧洲盟国也批评这一计划伤害了阿富汗的贫苦农民的利 益,因此希望能够将打击重点放在毒贩身上。奥巴马政府的阿富汗政策中,“铲除鸦片计划”基本上已经停止,美军将注意力转移到与军事打击目标有直接关联的毒贩身上。阿富汗的毒贩成分非常复杂,既包括塔利班、“基地”组织、国际贩毒集团,也不乏地方军阀、政府部门中为利益驱使的官员、警察等。贩毒集团大小不一、背景各异,这给缉拿毒贩的行动增加了很大难度。 美国在阿富汗缉拿毒贩和打击毒品犯罪的行动,也借鉴了在哥伦比亚禁毒的经验:一方面加强情报工作,缉毒人员尽可能来自美国的特种部队,这就保证了行动的隐密性,降低了情报外泄的可能性;另一方面,重点打击毒品加工厂和物流中转站,由于这些地点的控制者是毒品利润的主要获得者,并且往往与“基地”组织、塔利班或者国际贩毒集团有联系这类行动往往可以取得事半功倍的成效。

(五)加强对阿富汗警察和其他缉毒人员的培训

阿富汗的缉毒活动,一方面面临着缉毒警察数量不足,缉毒技术落后,缉毒行动效率不佳等因素的制约;另一方面,由于被毒品走私的高额利润吸引,阿富汗警察部队内部有人也在从事贩毒活动,或者收取毒贩贿赂包庇贩毒活动,美国

在阿富汗一些缉毒行动的失败,都与情报外泄有关。针对阿富汗缉毒警察数量不足的问题,美国与盟国一道在阿富汗建立了37个警察培训中心。据负责阿富汗警察培训的北约官员斯图尔特·贝尔介绍,2011年2月阿富汗的警察数量为11.7万人,比2009年11月增加了2.2万人。据估计,到2011年11月阿富汗接受过培训的警察数量将约为13.4万人。[16]而针对警察队伍里的腐败问题,美国加强了对阿富汗警察和缉毒人员的教育培训力度,一方面加大法律宣传,明确缉毒人员的工作职责,提高缉毒人员的法律意识;另一方面,非常重视对缉毒人员的技术培训,从国内派遣大量的技术专家前往阿富汗支援。这些措施对禁毒斗争的开展是非常有益的。从2009年4月至2010年3月,阿富汗执法当局破获了397件贩毒案,缉获了2.5吨海洛因、7.5吨多吗啡、59吨多鸦片、23吨多大麻树脂、417.5吨多固体前体化学品和几乎4万升液体前体化学品。[17]

三、美国在阿富汗禁毒行动成效有限的原因

尽管美国在阿富汗的禁毒行动投入了大量的人力、物力、财力,但禁毒的成效并不显著。阿富汗禁毒工作并没有突破性进展,毒品种植、加工、运输、交易的链条仍然完整,禁毒形势没有太大改善,禁毒导致的安全事件却此起彼伏。目前,美国在阿富汗的 禁毒工作呈现出高投入低回报的局面,其原因主要涉及以下几个方面:

(一)美国阿富汗政策的内在矛盾

塔利班政权倒台后,在美国及其盟国扶持下建立了卡尔扎伊政府,但是卡尔扎伊政府根基不牢,在阿富汗的实际控制力十分有限,不足以控制全国的局势,除了喀布尔以外,其他地区大多处于地方势力的控制之下。一个稳定统一的阿富汗符合美国在阿富汗的战略利益,维护卡尔扎伊中央政权的权威,就需要削弱地方势力的实力。从长期来看,禁毒行动不仅有利于斩断恐怖组织的资金来源,而

且也可以削弱阿富汗地方势力的实力。因为毒品产业也是地 方势力的经济支柱。但是从短期看,禁毒行动也会因为触及地方势力的利益而引起他们的反叛,甚至将他们推向塔利班“、基地”组织,导致阿富汗的局势更加混乱,而美国也深知在反恐斗争中,离不开阿富汗地方势力的配合。这使得美国在禁毒问题上显得有些投鼠忌器。此外,阿富汗的禁毒斗争也受到了阿富汗民族、部族问题的影响,为了换取阿富汗部落势力在反恐问题上的合作,美国也做出了妥协和让步。[18] 美国在阿富汗的禁毒斗争也遇到来自卡尔扎伊政府内部的阻力。卡尔扎伊政府中黑金政治十分普 遍,卡尔扎伊政府的毒枭影子内阁渐成气候,各级政府都存在毒品腐败的问题,立法人员、司法人员、警官以及省长中很多人都曾经被牵涉到贩毒、走私和毒品贿赂中。但是美国又不能抛弃卡尔扎伊政府,在阿富汗的反恐和禁毒斗争还需要卡尔扎伊政府的配合。总之,美国在阿富汗的反恐政策存在诸多的内在矛盾,使得美国在禁毒问题上陷入了进退维谷的境地。

(二)美国内部在阿富汗禁毒问题上有不同的声音

美国军方与禁毒署在阿富汗禁毒问题上存在分歧。美国军方认为美国在阿富汗的首要目标是反恐,禁毒斗争应当从属于反恐战争,而不是一个独立的 目标。他们还认为美国在阿富汗的禁毒行动会损害阿富汗地方势力的利益,而地方势力是美军塔利班和“基地”组织活动的重要情报来源,因此美国的禁毒行动会阻碍美国在阿富汗的反恐进程,应该谨慎考虑。军方甚至认为禁毒是反恐战争胜利之后的事,曾多次发生军方拒绝对禁毒行动提供支持的情况。但美国禁毒署认为阿富汗的毒品贸易助长了塔利班的势力,在阿富汗采取禁毒行动是十分必要的,如果不能使阿富汗难民摆脱对罂粟种植的依赖,使阿富汗摆脱毒品经济,在阿富汗的反恐战争不可能取得完全胜利的。这使美国的禁毒行动处于一个尴尬的 境地,也使得美国对阿富汗经济和社会发展的关注度不足。美国在实施禁毒过程中的安

全性事件此起彼伏和禁毒成效不够显著,也使美国军方对禁毒行动逐渐失去耐心。但是没有安全的保障,禁毒工作很难开展下去。2008年在推行“铲除鸦片计划”的过程中共造成100多人受伤,2009年受伤人数为52人,2010年为36人。此外,美国国内民众和媒体因为阿富汗战争旷日持久的资金消耗和人员伤亡,希望美军尽快撤出阿富汗,对禁毒行动并不热心。

(三)美国的禁毒政策存在单边主义倾向和缺乏长远考虑

美国在阿富汗禁毒行动中表现出的单边主义倾向,引起欧洲盟国的不满,影响到了国际合作的展开。美国将在阿富汗开展禁毒行动当作反恐的辅助手段,力主推行“铲除鸦片计划”,希望通过空中喷洒农药根除罂粟种植园,谋求尽快切断塔利班和“基地”组织的资金来源。而欧洲盟国(尤其是英国)对此持谨慎态度,它们更加关注阿富汗社会经济的长期发展问题,认为“铲除鸦片计划”并不能从根本上解决阿富汗的毒品问题,希望能找到从根源上解决阿富汗经济和社会发展问题的方案。此外,美国在阿富汗禁毒行动中过分依赖迷信它在哥伦比亚禁毒的经验,不愿采纳欧洲盟国的建议。当美国和欧洲盟国出现分歧时,美国常常把欧洲盟国扔在一旁,一意孤行的推行本国计划。美国和欧洲盟国的分歧最典型表现在“空中喷洒农药来根除罂粟种植园”的计划上。

美国在阿富汗的禁毒政策不能从根本上解决农民贫困问题,阿富汗民众对“铲除鸦片计划”缺乏认同与支持。常年的战争使阿富汗国民经济遭到巨大破坏,阿富汗国内几乎没有国民经济的支柱产业。农民选择种植罂粟的首要考虑并不是高额的利润,而是生存。对贫穷的阿富汗农民来讲,种植罂粟意味着获得生存机会。尽管罂粟种植存在风险,但是这种风险是可以回避或减少的。在他们看来,相对于罂粟种植的收益,这种风险值得承担。美国在阿富汗推行“铲除鸦片计划”的首要目标是摧毁鸦片种植园,但这直接打击的并非毒贩,而是在毒品产业链中

获利最小的农民。美国也没有提出有效的替代作物种植方案,“铲除鸦片计划”的实施意味着使阿富汗农民失去收入来源,甚至使他们沦为潜在的恐怖分子和美国的敌人。

(四)援助资金不足,资金使用不到位

从2002年到2004年,阿富汗从罂粟种植和加工中获得的收入估计为68.2亿美元,而来自国际援助的资金仅33.37亿美元,不到阿富汗毒品收入 的一半。从2002年到2005年,美国投入到阿富汗的援助资金仅为13亿美元(美国对阿富汗禁毒斗争的援助资金包括在这13亿美元中),仅占2001年以来国际慈善组织承诺对阿富汗的捐助款项(36亿美元)的38%;美国在阿富汗重建上的年均投入仅为2.5亿美元,与美国在阿富汗的军事行动中每年100亿到120亿的军费投入相比,仅占2.1%- 2.5%。而同期美国投入到伊拉克重建的资金为300亿美元。

[19]可见,美国每年在阿富汗禁毒行动上的投入是非常少的,其在阿富汗行动的着力点仍在安全领域。美国不仅对阿富汗的禁毒行动资金援助不足,而且资金的实际使用效率很低。据估计国际社会援助经费的60%以上用于后勤,人员、住房和其他内部费用。此外,卡尔扎伊政府中非常严重的腐败问题,美国对禁毒行动投入的资金一部分被官员中饱私囊。

(五)阿富汗国内局势的影响

阿富汗塔利班主要集中在该国的南部地区,该地区的局势依然动荡,影响到了美国在这些地区的禁毒斗争的展开,特别是公共信息战和替代性经济支持项目的开展。与此形成鲜明对比的是,阿富汗北部地区的局势相对稳定,公共信息战和替代性经济支持项目取得了较好的成效,一些地区已经减少了鸦片种植或者基本上根除了鸦片种植。塔利班也 在采取相应的对策迫使阿富汗农民继续从事鸦片的种植和加工,为其提供资金。为此,塔利班不断改进和强化向当地农民借钱

的各种网络,非法向农民征收各种作物的税款。与北方省份罂粟种植面积的缩减相反,南方省份的罂粟种植面积却在扩大,甚至扩大的面积超过了北方缩减的面积,导致阿富汗的罂粟种植的总面积不降反升。

四、结语

十年来阿富汗的乱局为毒品经济的发展提供了机遇和条件,使阿富汗一跃而成为全球最大的毒品生产和走私基地。阿富汗的毒品问题不仅事关阿富汗的社会稳定和战后重建,而且对包括中国新疆在 内的整个中- 南亚的地区安全有着严重的负面影响。阿富汗毒品问题已经引起国际社会和相关组织的严重关注,并向阿富汗的禁毒斗争提供了必要的援助。阿富汗的禁毒斗争是一项长期的而复杂的工程,需要国际社会的通力合作,在今后的禁毒行动中,国际社会应继续向阿富汗的禁毒斗争提供必要的援助。

在阿富汗的禁毒斗争中,美国发挥着重要的作用,虽然取得了一定的成效,但是总的来讲,并未能从根本上遏制阿富汗毒品的加工和走私活动。原因是多方面的,诸如美国阿富汗政策的内在矛盾、卡尔扎伊政府的腐败问题、美国的单边主义政策、对哥伦 比亚禁毒经验的迷信依赖、阿富汗民众的抵制等,都使美国的禁毒努力成效大打折扣。阿富汗毒品问题是一个涉及种植、加工、走私、交易的统一网络,但禁毒斗争却是由阿富汗中央政府、地方政府、美欧联军各部门等各方分散进行的,难以形成合力。因此,阿富汗禁毒成效不大不应由美国承担全部的责任,但是美国是唯一有能力协调各方统一行动的国家,而它却没有承担起这一重责。

美国在阿富汗事务中发挥着举足轻重的作用,在禁毒领域也是如此。尽管我们不能说阿富汗禁毒形势未得到根本好转是美国的责任,但美国应如何 发挥自己在禁毒方面的作用是它需要认真思考的。至少,把阿富汗禁毒问题放在与当年

在哥伦比亚禁毒目标同样重要位置上是可以做到的。随着2011年7月美军从阿富汗开始撤离,阿富汗的禁毒斗争势必受到一定的影响。目前,我们尚不知美军具体的撤军计划和进度安排以及美军撤离后美国与阿富汗的合作关系将如何发展,但是阿富汗毒品问题对阿富汗重建和地区安全的负面影响是不容忽视的。此外,2010年美国和俄罗斯在阿富汗禁毒问题上已经开始了一些合作,并且取得了一些积极的成果,但是美军撤离后美俄禁毒合作将如何继续也是一个值得关注的问题。特别需要关注的是美军撤离后,阿富汗毒品问题的发展将会对我国新疆的稳定与经济发展大局造成何种影响,以做未雨绸缪。

项目基金:本文系教育部社科研究重大攻关项目课题“中国的中亚战略与对策研究”(06JZD0012)的阶段性研究成果。

作者简介:曹伟,兰州大学中亚研究所博士研究生;杨恕,兰州大学中亚研究所教授。

注释:

[1][2][14]Afghanistan Opium Survey 2010, Summary findings, UNODC,September2010.[EB/OL]

http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Afghanistan/Afg_opium_survey_2010_exsum_web.pdf。

[3][4][5][17]国际麻醉品管制局2010年报告,

www.incb.org/pdf/annual-report/2010/ch/AR_2010_Chinese。

[6]详见徐飞彪“.基地”“组织洗钱系统”哈瓦拉"[J].北京:国际资料信息,2006年第7期。

[7]RamtanuMaitra:AfghanDrugs:

GoldtotheTaliban.Execu-tiveIntelligenceReview,Sept.8.2000,

Vol.27.No.35.p.61。

[8]“中国代表团贾桂德参赞在第61届联大三委关于禁毒及预防犯罪问题(议题98、99)的发言”,

http://www.china-un.org/chn/zgylhg/shhrq/dpfz/t275020.htm

[9]中国公安部禁毒局,2008年中国禁毒报告,

http://www.mps.govcn/n16/n80209/n80481/n804535/1260622.html。

[10]“英国已投入4200万美元用于阿富汗禁毒”,

http://af.mof-com.gov.cn/aarticle/jmxw/200602/20060201446471.html?2035720477=3149580851。

[11]“五根支柱”是指公共信息、替代发展、铲除罂粟、封锁毒品贩卖通道、司法改革。

[12]DynCorp,美国在阿富汗的防务承包商。

[13][15][19]马克·W·赫罗尔德,“阿富汗经九年反恐战争仍一无所有重建资金不足”,

http://www.cnr.cn/allnews/201005/t20100507_506391825.html。

[16]“北约驻阿富汗官员说阿警察培训工作进展顺利”

http://news.xinhuanet.com/world/2011-02/06/c_121053254.htm

[18]关于此问题,详见朱永彪,后俊《:论阿富汗民族、部族因素对毒品问题的影响》,兰州大学学报,2011年第3期。

Drug-ban Operation and Effect Analysis in Afghanistan Launched by U.S

CAO Wei YANG Shu

(Institute of Central Asia, Lanzhou University, Lanzhou 730000) Abstract: Drug issue matters with not only the reconstruction of Afghanistan but also with the safety and stability of central and southern Asia. U.S has waged a fight against drug in Afghanistan for many years and implemented the plans or actions such as: “opium wiping-out

plan” ,fighting against drug trafficking and training of drug-fighting staff but little effect has taken for multi-faceted reasons. As U.S troops is about to leave Afghanistan, it will inevitably weaken drug-ban fight and struggle against drug-smuggling activities in central and southern Asian region. The essay concludes and reviews the drug-ban action launched by U.S in Afghanistan these years and analyses its effect and cause. Key Words: The United States; Afghanistan; Drug

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