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阿富汗的难民问题

2017-04-09 14:25:58 范文大全 0 评论

作者:肖宪

西亚非洲 2002年06期

  难民问题是当代人类面临的一个世界性问题。从发达的西方国家,到相对落后的发展 中国家;从前苏联的东欧中亚地区,到地处三大洲交汇处的中东;从动荡不定的巴尔干 半岛,到种族冲突不断的非洲大陆,全球几乎没有一个地区能摆脱难民问题的困扰。难 民问题已成为国际社会最为关注的焦点之一。  连续24年的战争,社会长期动荡失控,以及近年来严重的旱灾,使阿富汗这个内陆山 国成了全世界难民问题最严重的国家之一。据联合国难民高级专员署2001年5月公布的 材料说,当时大约有370万阿富汗人作为难民生活在国外,占全球难民人数的30%左右。 阿富汗难民主要集中在巴基斯坦和伊朗两个国家。9.11事件后,随着美英等国发动对塔 利班政权的打击,又有大批阿富汗人外逃,更加剧了原本就十分严重的难民问题。现在 ,随着塔利班政权的垮台,阿富汗国家的重建已被提上日程。但数百万难民的返回和安 置,对阿富汗新政权,对其周边邻国,乃至对整个国际社会,都将是一个严峻的考验。 本文拟对此问题作一初步的介绍和讨论。  难民问题的产生和发展  1978年,在前苏联的支持下,亲苏的人民民主党发动政变,推翻了以达乌德为总统的 阿富汗共和国,建立了“阿富汗民主共和国”。不久,一些忠于前政府的地方武装就揭 竿而起,掀起了反政府的武装斗争。执政的人民民主党内部很快也发生了分裂,两大派 为争夺权力发生了武装冲突。战火使大批阿富汗老百姓越过边境,进入邻国巴基斯坦和 伊朗,以躲避战乱。阿富汗的难民问题由此产生。  大量阿富汗难民之所以涌入巴基斯坦,除了在地理上两国有漫长的共同边界,有几条 重要的来往通道(如开伯尔山口和杰曼山口)之外,还有着深刻的历史原因。阿富汗和巴 基斯坦边界两侧的主要居民都是普什图人,这一地区历史上被称为“普什图尼斯坦”。 1893年英国殖民者人为地划出一条界线(即“杜兰线”),作为英属印度和阿富汗之间的 分界线。1947年巴基斯坦独立,这条线也就成了阿巴两国的边界,作为同一个民族的普 什图人也就被分割开了,分属两个不同的国家。尽管如此,两国间跨境而居的普什图人 仍保持着密切的联系和往来,当阿富汗国内出现动乱时,大批普什图人自然也就逃到巴 基斯坦境内躲避。伊朗与阿富汗也有约900公里的共同边界,哈扎拉人、波斯人、土库 曼人等民族跨境而居。阿富汗发生内乱后,大批难民从赫拉特等地进入伊朗。  为维持阿富汗亲苏政权,并同美国在中东展开争夺,前苏联于1979年底直接出兵阿富 汗。这样,原来的阿富汗内战发展成了一场长达10年的阿富汗人民抵抗外国入侵的民族 战争。残酷的战争使更多的阿富汗人逃离家园,涌入巴基斯坦和伊朗。到1987年时,生 活在境外的阿富汗难民多达600万,占当时全国人口的1/3,构成了世界上最大的一个难 民群体。他们大多居住在巴基斯坦与阿富汗接壤的两个省份——即北部的西北边境省和 南部的俾路支省。在靠近阿富汗的巴基斯坦边境城市白沙瓦、奎达等地,形成了蔚为壮 观的难民帐篷营。当时连指挥抗苏的阿富汗抵抗组织——伊斯兰七党联盟的总部也设在 白沙瓦。与此同时,还有200多万人在阿富汗国内流亡迁徙。

  在阿富汗人的顽强抵抗和国际社会的强大压力下,苏军于1988年撤出了阿富汗。1992 年4月,前苏联扶植的阿富汗纳吉布拉政权垮台,伊斯兰抵抗运动各派达成协议,宣布 成立“阿富汗伊斯兰共和国”,由拉巴尼任过渡政府总统。从20世纪80年代末起,就有 少量阿富汗难民陆续返回国内,但难民真正的大规模返回是从1992年才开始的。据联合 国难民署公布的数字,这一年大约有150万阿富汗难民返回国内。有资料说,到1996年 中期,大约近一半的难民已返回了阿富汗。  但是,拉巴尼政府的成立,并没有给阿富汗国内带来和平与稳定。原抗苏的各派势力 之间很快就爆发了争夺权力和地盘的武装冲突。1994~1995年,各派之间的冲突达到高 潮。各派的武装冲突不但阻碍了难民返回的速度,而且又迫使许多人逃往巴基斯坦和伊 朗,沦为新的难民。  塔利班执政时期的情况  20世纪90年代中期,在各派冲突中异军突起的塔利班逐渐控制了阿局势,并于1996年9 月攻入首都喀布尔,建立了临时政府。塔利班得势后,原先混战不已的各派又重新联合 起来,组成了反对塔利班政权的北方联盟。从民族构成来看,塔利班主要由占人口多数 的普什图人组成,而在北方联盟中占优势的则主要是乌兹别克人、塔吉克人等少数民族 。到1999年底,北方联盟被打败,退到北部边境一带,塔利班控制了阿富汗90%以上的 土地。在内战中,有近20万人(主要是塔吉克人和乌兹别克人等少数民族)也随北方联盟 从南方逃到了喀布尔、马扎里沙里夫以及潘杰希尔山谷等地,另有数万人逃到了巴基斯 坦。  近2年来,促使大批阿富汗人再次背井离乡,踏上逃亡之路的,除了战乱之外,还有一 个因素,就是严重的旱灾。2000年夏天,阿富汗遭受了30多年来最大的旱灾,牧场干枯 ,河流干涸,无数牲口因缺水而死亡。牲畜的死亡和腐烂不断污染着环境和水源,炎热 的天气也为病菌的繁殖和传播提供了条件,很多阿富汗人因饥饿或疾病而死去,更多的 人只得扶老携幼,远走他乡,寻找活路。据联合国难民署称,仅在2000年1年中,逃到 巴基斯坦的阿富汗难民就达17.2万人。  除了逃到国外的难民外,阿富汗还有大量因战争和饥荒而离开家园,流徙于异地他乡 的“国内难民”。但由于流动频繁,无法统计,这部分人到底有多少就更难以弄清了。 常常是当传闻某地将发生战斗时,当地的居民就开始四处逃亡了;或者是当某一派别在 冲突中取得优势时,属于另一派支持者的居民就开始举家外逃,以免在种族或教派仇杀 中遭殃。当局势稳定下来后,一些逃离者便逐渐开始返回家乡。

  9.11事件前夕阿富汗难民统计  巴基斯坦 200万  伊朗 150万  俄罗斯  9.8万  中亚各国 3.2万  欧洲 3.6万  北美和澳大利亚  1.7万  印度 1.3万  合计 369.6万  阿国内的流离失所者人数90万  资料来源:联合国难民署阿富汗难民统计。  在阿富汗国内和国外的难民到底有多少?一方面,该国一直处于动乱之中,多年来既没 有进行过人口普查,更没有进行过难民登记和统计;另一方面,难民本身也处于一种流 动状态,在不同的时期其人数是不同的。由于这两方面的原因,要得出一个较为确切的 数字几乎是不可能的。不同资料来源所提供的数字是不同的,而且有时差别还相当大。 据国际红十字会1999年在阿富汗作的一次调查,有83%的阿富汗人称他们至少都有一次 逃离家园、流落他乡的经历。  据比较权威的联合国难民署的估计,到2001年9.11事件发生前,约有370万阿富汗人作 为难民生活在境外,其中主要是集中在两个国家——巴基斯坦(200万)和伊朗(150万), 另有大约13万难民在阿富汗周边的其他几个国家里。联合国难民署还估计,2001年年初 在阿富汗国内各地流离失所的难民总数大约为90万人。  9.11事件后难民问题的发展  9.11事件发生后不久,美国即认定罪魁祸首是长期居留在阿富汗的恐怖分子头目本· 拉登以及支持他的塔利班政权,并宣布将对阿富汗发动军事打击。据媒体报道,在美国 对阿富汗的军事打击还在筹划与威胁阶段时,大批阿富汗难民就已经开始源源不断地涌 向邻国了。当美英的空袭开始后,更多的阿富汗人离开首都喀布尔以及马扎里沙里夫、 赫拉特、昆都士、贾拉拉巴德、坎大哈等城市,向其他地区逃亡。根据联合国有关机构 的调查,从2001年10月到11月,以上几个城市中约50~70%的居民都已逃亡,总人数约 有100万。这一数字再加上其他地区的逃难者,美英的军事打击至少使200万阿富汗人逃 离家园。这些逃亡者中一部分逃到了相邻的巴基斯坦、伊朗等国,另一些人则逃到国内 其他地区,躲避战火。  2001年11~12月,当阿富汗塔利班政权逐渐溃败,得到西方支持的北方联盟一路推进 时,许多普什图人也加入了逃亡难民的队伍,因他们对主要由非普什图人构成的北方联 盟的到来十分害怕。据国际人权组织的报告,北方联盟的军队11月底占领马扎里沙里夫 和昆都士后,确实发生了数起烧杀抢掠的事件。

  巴基斯坦是承担阿富汗难民压力最沉重的国家。20世纪70年代末到90年代初,国际社 会(主要是西方国家)或者通过巴基斯坦政府,或者直接向在巴的阿富汗难民提供了大量 援助。国际社会把阿富汗难民问题看作是苏联入侵带来的后果,美国等西方国家更是把 这个问题作为一个反苏的筹码。然而,当苏联解体和阿富汗战争转变为内战后,西方便 对继续援助阿难民失去了兴趣。因此,到90年代中后期,国际社会对在阿富汗难民的援 助大大减少了,而让巴基斯坦独自来承担这副重担。  巴基斯坦本身的经济状况一直很糟,而许多巴基斯坦人认为是阿富汗难民导致了巴基 斯坦失业率居高不下,并使巴基斯坦的暴力犯罪、毒品、娼妓等社会问题越来越严重。 9.11事件发生前,巴基斯坦政府对阿富汗难民的态度是,要求他们尽快返回阿富汗。巴 基斯坦当局称,由于前苏联对阿富汗的占领早已结束,阿富汗国内的局势也已稳定,因 此这些难民已没有理由继续滞留在巴,必须将他们遣返回国。  美国开始对阿袭击后,为了防止大量难民的涌入,巴基斯坦关闭了与阿富汗的边界通 道。但巴阿边界长达2000多公里,数量众多的阿富汗难民仍能通过各种非正常途径进入 巴境内。到2001年12月底,巴基斯坦政府称已有20多万新的阿富汗难民进入了巴基斯坦 。  面对日益增多的阿富汗难民,联合国难民署和其他救援机构一再呼吁巴基斯坦开放边 界。但巴政府表示,大量的阿富汗难民已给巴社会经济造成巨大压力,巴方难以收容更 多的阿富汗难民。巴基斯坦制定的应急计划是准备接受30万难民,但前提条件是国际社 会必须为难民提供在巴基斯坦的生活设施。巴方还希望国际社会直接向阿富汗境内提供 援助物资,而不再通过巴基斯坦转运,并建议联合国难民署等机构在阿富汗境内靠近阿 巴边境地区为那些流离失所的阿富汗人修建难民营。  在伊朗,100多万阿富汗难民同样也面临着东道国日益增长的敌意。伊朗官方称阿富汗 难民增加了伊朗的经济负担,挤占了当地居民的工作机会,还带来了许多社会问题。伊 朗当局采取了许多措施,一方面尽量控制新的阿富汗难民的流入,另一方面对原有的难 民施加压力,如限制他们的活动、定期分批对他们进行驱逐等,以迫使他们尽早离开。 1999年初,伊朗还发生过好几起当地居民袭击阿富汗难民的事件。尽管如此,9.11事件 后,仍有数万阿富汗人从赫拉特等地逃入伊朗。2001年10月,伊朗总统哈塔米一再呼吁 国际社会向阿富汗提供紧急援助,否则将有更多的阿富汗难民处于悲惨的境地,也将有 更多的难民涌入伊朗,带来难以承受的负担。

  与巴基斯坦和伊朗相对宽容的态度不同,阿富汗的三个北方邻国——塔吉克斯坦、乌 兹别克斯坦和土库曼斯坦对来自阿富汗的难民的立场十分强硬,都坚决拒绝接受难民入 境。2002年初,约1万名躲避塔利班和阿富汗北方联盟交火的难民被塔吉克斯坦拒之门 外,这些难民只得在两国接壤的帕纳河中的两个小岛上立足求生。乌兹别克斯坦当局规 定,不允许阿富汗难民入境,一经发现须在72小时内驱逐出境。因此,能留在这几个中 亚国家里的阿难民人数十分有限。  难民问题的解决前景  2002年初,美国对塔利班和“基地”组织的军事打击已基本结束,阿富汗也成立了以 卡尔扎伊为首的新临时政府,但难民问题却仍然十分严峻。战乱之后的阿富汗百废待兴 ,临时政府根本没有能力来处理如此棘手的难民问题,而只有依靠国际社会的帮助逐步 使其得到解决。  在阿富汗国内,有数百万人(包括流离失所的上百万难民)一直是靠联合国以及其他国 际组织提供的粮食生存度日。早在9.11事件前,世界粮食计划署就警告说,至少有100 万阿富汗人处于饥荒的威胁之下,一些地区的人已靠食野草和昆虫来维生了。美国发动 对塔利班政权的打击后,多数国际救援机构都撤离了阿富汗,使得本来就很糟的情况进 一步恶化。  阿富汗新政府成立后,联合国难民署等国际机构开始陆续返回阿富汗,并进行了卓有 成效的救援工作。但目前它们面临的主要困难,一是资金不足,物资缺乏,难以满足大 面积救援的需要;二是阿国内的局势仍不稳定,各派冲突时有发生,许多地区的救助工 作难以展开,新的难民仍在产生。  承担着沉重难民压力的巴基斯坦和伊朗两国无疑都希望阿富汗难民能尽快返回。从目 前的情况看,前景并不乐观。虽然阿富汗难民确实已开始陆续返回,但愿意返回的人并 不多,速度也十分缓慢。据媒体报道,截至2002年1月下旬,共有17万阿富汗难民从国 外返回。有关方面预测,如果能保持国内稳定,2002年上半年最多可能有100万难民返 回。从目前在国外的阿富汗难民多达400万来看,他们中的大部分人仍没有返回,而且 也不打算在近期返回。  大部分难民之所以仍在观望,是因为目前阿富汗国内的情况并不稳定。据报道,原北 方联盟各派之间,以及各地方武装之间的冲突时有发生,有时还相当激烈。原塔利班和 本·拉登的支持者仍在许多地区存在,而临时政府的控制能力也只限于大城市和交通沿 线。形势不明朗,各种各样的传闻使许多人不敢贸然返回。

  近期回国的阿富汗难民人数较少还有其他一些原因:(1)时下仍是严冬季节,大雪封山 ,许多地区交通中断,不少人只有等待春季到来后再考虑返回;(2)许多人原先的家园 已被战火摧毁,他们在国内已一无所有,因此返回不返回对他们来说已无所谓了;(3) 长期以来冲突和战争遗留下的大量地雷和未爆炸的炸弹也使许多人望而却步。据说阿富 汗是世界上埋有地雷最多的国家,每年被地雷炸死炸伤的都有3000多人。  从以往的情况来看,国际上解决难民问题有三种办法:一是自愿遣返,即在自愿的前 提下让难民返回自己原来的家园;二是就地融合,也就是在现住地继续长久呆下去,这 需要在两个国家之间协商并取得一致;三是在第三国安置,主要在发达国家中安置,这 一办法涉及的问题更为复杂。不管哪一种办法,都要使被安置的难民生活在和平的环境 中,并让他们具有重新融入社会的条件。就阿富汗难民来说,只可能用前两种办法来解 决。但早已被战争弄得满目疮痍的阿富汗,要接受和安置如此数量庞大的难民是极其困 难的。无论是救助,还是安置,都需要大量资金。如果国际社会不能提供充分的援助来 修复被摧毁的基础设施和农田,改善就业状况,这些难民返回后将难以维持生计。

作者介绍:肖宪,1954年生,云南大学国际关系研究中心主任、教授、博士生导师。通信地址: 同工作单位。邮编:650091

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